A l’issue d’intenses débats parlementaires, ce dossier de PLM a pour objectif de présenter la nouvelle architecture territoriale et de tracer les perspectives des élus de la montagne pour 2011, une année décisive pour l’avenir de nos territoires.

La réforme territoriale a été précédée de multiples travaux par le- mentaires aux diagnostics convergents mais aux propositions sou- vent divergentes. Tous ont contribué à dresser un bilan critique de notre organisation territoriale en la comparant souvent à un millefeuille.
Le groupe de travail présidé par le sénateur Alain Lambert appelait à une simplification de l’existant par le regroupement des structures territoriales. La mission d’information présidée par le député Jean-Luc Warsmann préconisait un « big-bang territorial ». Mais c’est le comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur et installé par le président de la Répu- blique, qui a confirmé, le 5 mars 2009, le diagnostic sur la complexité de l’organisation territoriale et l’enchevêtrement des compétences. Dans le même temps, le Sénat a créé une mission ad hoc, dont le rap- port final « Faire confiance à l’intelligence territoriale», publié le 17 juin 2009, dressait le constat de la diversité territoriale, appelant des réponses différenciées. C’est donc en connaissance de cause que le Conseil des ministres a adopté le 21 octobre quatre projets de loi pour réformer nos collectivités.

LES QUATRE TEXTES DE LA RÉFORME

• Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territo- riales (JORF du 17.12.10).
• Loi n°2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvel- lements des conseils généraux (JORF du 17.02.10).
• Projet de loi organique n° 62 relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération inter-communale.
• Projet de loi n° 61 relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au ren- forcement de la démocratie locale.

« Pour nous élus, que nous l’ayons défendue ou que nous l’ayons combattue, la réforme territoriale est aujourd’hui une réalité qui s’impose à tous. Notre rôle, en tant qu’élus de la montagne, a été d’anticiper, d’accompagner les réflexions et les débats, et d’apporter des contributions constructives pour que la montagne conserve demain toute sa capacité d’expression dans l’exercice de la démocratie locale.
Le Conseil constitutionnel n’ayant pas validé l’article 6, qui déter- minait la répartition et le nombre de conseillers territoriaux par Région et par département, il nous faudra être très atten- tifs, lorsque le nouveau projet de loi nous sera soumis, à ce que la représentativité des élus de la montagne soit assurée. Dans l’immédiat, il nous appartient de travailler à la formulation des modalités d’application de la loi.
C’est l’objet même de ce dossier qui se veut un vade-mecum montagnard de la réforme, dont nous espérons qu’il saura répondre à vos attentes et aux questions que vous pouvez vous poser. »

LE CONSEILLER TERRITORIAL : NOUVEL ÉLU NON IDENTIFIÉ

La loi du 16 février 2010 organise la concomitance du renouvellement des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. Elle écourte les mandats des conseillers généraux et régionaux qui céderont leur place aux conseillers territoriaux. Le mandat des conseil- lers régionaux élus les 14 et 21 mars 2010 est donc de quatre ans, et celui des conseillers généraux, qui seront élus les 20 et 27 mars 2011, sera de trois ans.
La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 organise l’élection et la répartition des conseillers territoriaux. Les conseillers territoriaux appelés à siéger dès mars 2014 dans les assemblées régionales et départementales seront élus pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de cantons redécoupés.
Initialement envisagée dans le projet, le gouvernement a finalement écarté l’instauration d’une dose de proportionnelle. Le seuil pour se maintenir au second tour est fixé à 12,5 % des inscrits. Pour favoriser la parité, le suppléant du conseiller territorial devra être de sexe op posé.
Le financement public des partis politiques sera modulé en fonction du respect de la parité des candidatures aux élections territoriales.
Grâce à la mobilisation de l'ANEM, la loi fixe un seuil minimum de quinze conseillers territoriaux par département, qui n'a pas été censuré par le Conseil constitutionnel. La loi ne fait aucune référence au cumul des mandats locaux. La question récurrente s'agissant de ce nouvel élu est la suivante: quinze conseillers territoriaux dans un département de montagne d'une grande superficie et avec des conditions de transports difficiles, notamment l'hiver, seront-ils en nombre suffisant pour administrer correctement ces territoires et défendre les intérêts des communes de montagne simultanément au département et à la Région.
Par ailleurs, si le Conseil constitutionnel, par sa décision du 9 décembre 2010, a globalement validé la loi, il a néanmoins censuré l'article 6 qui fixe la répartition des 3496 conseillers territoriaux par Régions et départements (voir l'article commentant la décision du Conseil constitutionnel, p. 12).

Le texte limite les financements croisés. Il pose le principe d'une « participation minimale de 20 % du maître d'ouvrage » au financement d'une opération d'investissement et celui du « non-cumul des subventions » du département et de la Région à un projet communal ou intercommunal.
Le département peut contribuer au financement des opérations de maîtrise d'ouvrage des communes et de leurs groupements, la contribution de la Région se limitant aux opérations « d'envergure régionale ». Les délibérations du département et de la Région accordant une subvention font état de l'ensemble des sub- ventions versées au projet.
Ces collectivités sont tenues d'annexer à leur compte administratif un état récapitulatif des subventions aux communes (objet, montant, rapport montant/population). Ces dispositions sont applicables au 1 er janvier 2012. A compter du 1 er janvier 2015, à défaut d'adoption d'un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services entre la Région et les départements, aucun projet ne peut bénéficier d'un cumul de subventions d'investissement et de fonctionnement du département et de la Région, sauf ceux des communes de moins de 3500 habitants ou des communautés de moins de 50000 habitants. Cette interdiction n'est pas applicable aux subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme (quelle que soit la population des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale - EPCI), ni au-delà de 2015 si un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services a été adopté dans la Région concernée.

Le calendrier de la démarche de simplification et de rationalisation de l'intercommunalité est légèrement raccourci, puisque l'ensemble du pro cessus devra s'achever le 1 er juin 2013. Les pou voirs de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) ont été renforcés et sa composition modifiée (voir p.11).
La CDCI sera associée étroitement à la définition du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), d'ici à la fin de l'année 2011. Elle peut être saisie par le préfet, ou à la demande de 20 % de ses membres, de tout projet de création d'EPCI ou de modification de périmètre. Le projet de fusion d'EPCI peut être initié par elle. L'année 2011 verra le renouvellement des CDCI et la réalisation des SDCI d'ici au 31 décembre.
Le projet de schéma devrait être soumis par le préfet aux communes, EPCI et syndicats concernés, qui devraient se prononcer dans les trois mois. Puis, le projet de schéma et les avis seraient transmis à la CDCI, qui aurait quatre mois pour le modifier (à la majorité des 2/3 de ses membres). Le schéma est arrêté par le préfet et publié. Il est réactualisé tous les six ans. Toute création de syndicat devra être compatible avec le SDCI. Entre 2012 et 2013, le préfet pourrait initier par arrêté tout projet de création, de modification ou de fusion de communautés et de syndicats, pour la mise en œuvre du schéma.
A partir du 1 er juin 2013, le préfet peut rattacher une commune isolée ou créant une enclave ou une discontinuité territoriale à un groupement et passer outre le désaccord de la communauté de rattachement sauf si la CDCI s'est prononcée en faveur d'un autre projet.
A partir de 2014, les EPCI à fiscalité propre seront administrés par un organe délibérant composé de délégués élus au suffrage univer- sel direct dans le cadre de l'élection municipale pour toutes les communes dont le conseil est élu au scrutin de liste.
Dans les communes de moins de 500 habi- tants, les délégués seraient élus par le conseil municipal en son sein. Un projet de loi, exa- miné prochainement par le Sénat, traitera de l'abaissement du seuil du scrutin de liste dans les communes (1) . Le nombre de vice-présidents d'EPCI est plafonné à 20 % de l'effectif total de l'organe délibérant, dans la limite de quinze, ce nombre pouvant être porté à quatre dans les petites communautés..

(1) Le seuil de 500 habitants figurant dans le projet de loi ini- tial pourrait être revu.

A partir du 1 er janvier 2015, les compétences attribuées par la loi aux collectivités territo- riales le sont à titre exclusif, sauf lorsqu'elle prévoit, à titre exceptionnel, qu'une compétence est partagée entre plusieurs collectivités. C'est le cas en matière de tourisme, de culture et de sport, domaines partagés entre les communes, les départements et les Régions.
Une collectivité peut déléguer à une collecti- vité d'une autre catégorie (ou à un EPCI à fis- calité propre) une compétence dont elle est attributaire, exclusive ou partagée, par convention d'objectifs et pour une durée limitée.
La loi prévoit une spécialisation des compétences des départements et des Régions. Ces collectivités peuvent néanmoins se saisir, par délibération spécialement motivée, de « tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique ». Ces nouvelles règles feront l'objet d'une évaluation après trois ans d'application et, le cas échéant, de propositions de mesures d'adaptation nécessaire.
Dans les six mois suivant l'élection des conseillers territoriaux, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux peuvent élaborer conjointement un schéma d'organisation des compétences (qui fixe les délégations de compétences, l'organisation des interventions financières de la Région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement) et de mutualisation des services.
Les départements, les Régions, leurs établissements publics, leurs groupements ou les syndicats mixtes peuvent, par convention, assurer l'exercice en commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée entre eux.

La métropole est un EPCI regroupant plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500000 habitants, pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social, afin d'améliorer la compétitivité et la cohésion (les quatre communautés urbaines créées en 1966 peuvent obtenir ce statut).
La continuité territoriale entre les communes n'est pas exigée. La métropole est compétente de plein droit pour la totalité de la politique du logement et de la réhabilitation de l'habitat insalubre. Ses compétences en matière d'équi- pements sportifs, culturels, socio-éducatifs et socioculturels sont soumises à la reconnais- sance de leur intérêt métropolitain, qui est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la métropole. La métropole exerce en lieu et place du département, sur son périmètre, notamment l'organisation des transports scolaires et la gestion des routes départementales.
La métropole se substitue aux EPCI inclus dans son périmètre. Le régime fiscal est aligné sur celui d'une com- munauté urbaine.
Le pôle métropolitain regroupe des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300000 habitants, l'un d'entre eux devant compter plus de 150000 habitants. Par dérogation, le pôle métropolitain peut cependant regrouper, sur un territoire d'un seul tenant et sans enclave, des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300000 habitants, comprenant au moins un EPCI de plus de 50000 habitants, limitrophe d'un Etat étranger. Les communes nouvelles pourront être créées en lieu et place de communes contiguës, à la demande des conseils municipaux, des 2/3 des communes membres d'une communauté représentant les 2/3 de la population totale, d'un EPCI ou du préfet.
La décision est prise par arrêté du préfet, soit après accord unanime des conseils municipaux, soit après accord des 2/3 des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population, et consultation des électeurs de chaque commune. Aucune commune ne pourra ainsi être intégrée sans son accord au sein de la commune nouvelle.

PLM : Au-delà de l'intercommunalité, la spécificité montagne est-elle véritablement prise en compte dans la loi de réforme des collectivités territoriales?
Philippe Richert: De façon générale, la loi de réforme des collectivités territoriales prend en compte dans ses dispositifs les spécificités des terri- toires. En effet, la mise en œuvre de la loi se fera essentiellement dans les départements par un dialogue construit entre l'Etat local et les élus, et les solutions seront nécessairement différentes d'un territoire à l'autre.
Vous avez déjà remarqué que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) classés en tout ou partie en zone de montagne se voient garantir par la loi une représentation identifiée à la commission départementale de coopération intercommunale, dont les compétences sont renforcées à l'occasion de la révision de la carte des intercommunalités déci- dée par le législateur.
Je tiens à rappeler aussi que le rattachement d'une commune isolée, classée en zone de montagne à un EPCI à fiscalité propre, ne pourra intervenir sans l'avis du comité de massif concerné. Pour prendre un exemple en dehors de l'intercommunalité, la prohibition de principe du cumul des subventions de la Région et du département ne s'appliquera pas notamment aux communes de moins de 3500 habitants. De nombreuses communes de montagne sont dans cette situation.
PLM: Un minimum de quinze conseillers territoriaux est-il suffisant pour administrer certains départements de montagne d'une grande superficie ?
Ph. R.: Cette question est complexe, car le législateur devait trouver le point d'équilibre entre une juste représentation des territoires, le respect du principe de représentation démographique, et la nécessité de ne pas créer des conseils régionaux pléthoriques. Le mode de scrutin finalement retenu garantit la représentation de chaque territoire dans le département.
PLM: En tant que président d'une Région de montagne, quel avenir imaginez-vous pour la politique interrégionale de massif ?
Ph. R.: J'observe en premier lieu que la réforme des collectivités territoriales favorise la coopération interrégionale en lui donnant de nouveaux outils. Les différents niveaux de collectivités voient leurs financements et leurs compétences clarifiés, ce qui doit dégager des synergies entre les Régions et les départements pour coordonner leurs politiques dans le massif et devrait faciliter la mise en œuvre des dispositifs propres aux zones de montagne prévus par la loi de 1985 modifiée.

En engageant la réflexion très en amont grâce à l'ANEM, et en alimentant le débat de leurs pro- positions, les parlementaires de montagne sont parvenus à obtenir une visibilité montagnarde sur plusieurs aspects importants de la réforme.

Devançant l'adoption en Conseil des ministres des quatre projets de loi relatifs à la réforme territoriale, l'ANEM s'est exprimée dès juin 2009 dans un dossier spécial de PLM, intitulé Réforme des collectivités locales: la montagne revendique sa spécificité. L'objectif était de prendre position avant le lancement officiel du chantier de la réforme pour que celle-ci intègre les données propres aux collectivités de montagne: une population dispersée, des distances importantes, la permanence du handicap naturel, et des ter- ritoires de grande surface.
L'Association a publié un deuxième dossier spécial de PLM en juin 2010, après l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, qui faisait le point sur le conseiller territorial et le risque d'une sous-représentation des territoires de montagne au sein des futures assemblées délibérantes. Ces deux publications ont été relayées et nourries par les deux derniers congrès, à L'Argentière-La Bessée et à Pontarlier, consacrés très majoritairement à la place de la montagne dans la future gouvernance territoriale. A l'issue d'un an de débats, les parlementaires de la montagne ont obtenu les avancées suivantes:

• Pas de seuil minimum de population pour créer une intercommunalité en montagne.
• Consultation du comité de massif qui dispose d'un délai de quatre mois pour émettre un avis en cas de fusion de départements et/ou de Régions, ainsi qu'en cas de rattachement d'une commune à un EPCI, contre son gré.
• Collèges des communes et des EPCI au sein de la CDCI comprenant au minimum un représentant d'une commune de montagne et d'un EPCI de montagne. Un décret en Conseil d'Etat qui fixe la composition et le fonctionne-ment de la CDCI est en cours de rédaction. L'Association a été consultée avant sa publication par le cabinet du ministre chargé des Collectivités territoriales.
• Abaissement du montant de l'autofinancement à 20 % et cumul possible des financements du département et de la Région au profit des communes de moins de 3500 habitants et des groupements de collectivités de moins de 50000 habitants.

La loi prévoit que les communes de montagne disposent d'une représentation spécifique au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale. Pour les élus locaux de montagne cela constitue un enjeu majeur pour la reconnaissance de la spécifi- cité de leurs territoires.

La loi de réforme des collectivités territoriales rééquilibre la composition de la commission départementale de la coopération intercom- munale (CDCI) au profit des EPCI à fiscalité propre. Désormais, la nouvelle composition de la CDCI s'établit comme suit:

• Collège des communes: 40 % (contre 60 % auparavant).
• Collège des EPCI à fiscalité propre: 40 % (contre 20 % auparavant).
• Collège des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes: 5 %.  Collège du conseil général: 10 % (contre 15 % auparavant).
• Collège du conseil régional: 5 %. Mais l'innovation majeure introduite par cette loi, grâce à la mobilisation des parlementaires de l'Association, porte sur la représentation spécifique des territoires de montagne au sein de cette instance. Désormais, le nouvel article L. 5211-44-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) garantit, au sein des trois premiers collèges concernés, une représenta- tion spécifique pour les communes et EPCI situés en zone de montagne au sens l'article 3 de la loi du 9 janvier 1985.

D'après la loi, l'ensemble des CDCI devront être intégralement renouvelées avant le 17 mars 2011 dans chaque département. Un décret en Conseil d'Etat (1) relatif à la composition et au fonctionnement de la CDCI, sur lequel l'ANEM a été consultée, détaille le dispositif applicable dans les départements comportant des communes, EPCI et syndicats intercommunaux situés en zone de montagne, et opère une répartition des sièges sur une base proportionnelle au sein des trois collèges électoraux.
Un siège au minimum est garanti aux communes de montagne au sein de la CDCI. Il est précisé en outre que seuls les maires et les présidents d'EPCI ou de syndicats intercommunaux situés en tout ou partie dans les zones de montagne participent à la désignation des représentants des communes, des EPCI et des syn- dicats intercommunaux de montagne.
Un arrêté préfectoral fixera la date de l'élection des membres de la commission. Il dressera la liste des différents collèges constitués et définira les modalités d'organisation matérielle du scrutin. Ce même arrêté fixe les dates et heures limites de dépôt des candidatures à la préfecture de département. Les listes devront comprendre un nombre de candidats de 50 % supérieur à celui du nombre de sièges à pourvoir. Lorsqu'une seule liste de candidats a été déposée dans le département, les représentants sont désignés par le préfet dans l'ordre de présentation de la liste.
L'ANEM a écrit à l'Association des maires de France et à l'Association des communautés de France pour évoquer les modalités de consti- tution des listes dans les départements. Elles pourraient être élaborées de façon concertée, en respectant la diversité des associations.
A cette occasion, le rôle des responsables départementaux de l'ANEM, récemment désignés, prendra tout son sens. La réunion spéciale «Représentants départementaux », qui suivra le comité directeur du 27 janvier, aura pour objectif de présenter l'intérêt majeur pour les élus de la montagne d'être représentés au sein des CDCI, afin de peser sur le découpage de la future carte intercommunale.

(1) Au moment où nous mettons sous presse, le décret est toujours en cours d'élaboration. Il devrait être publié fin janvier 2011.

Si les sages du Palais-Royal n'ont rien trouvé à redire sur la nature du conseiller territorial, ils ont en revanche censuré, au nom du principe d'égalité devant le suffrage, le tableau qui en fixait le nombre par département.

Par sa décision du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a censuré l'article 6 (et le tableau relatif à la répartition des conseillers territoriaux par département et par Région) de la loi de réforme des collectivités territoriales. Il a rejeté l'ensemble des autres griefs formulés contre la loi. Le Conseil a opéré son contrôle traditionnel sur la répartition des conseillers territoriaux. Il a appliqué sa jurisprudence constante, comme il l'avait fait en 2009 pour le redécoupage des cir- conscriptions législatives.
L'organe délibérant d'un département ou d'une Région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques, selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suf- frage.
Le Conseil a d'abord jugé que le seuil minimum de quinze conseillers territoriaux fixé dans chaque département était conforme à la Constitution, en estimant qu'il ne résultait pas d'une erreur manifeste d'appréciation. Il a rappelé le contrôle restreint qu'il exerce en la matière. Partant de ce seuil, le Conseil a considéré que les Régions où se trouvent les cinq départements avec le nombre minimum de quinze conseillers territoriaux, l'appréciation des écarts de 20 % de part et d'autre de la moyenne devait se faire en excluant ces départements.
Dans cette comparaison des écarts de population, le Conseil constitutionnel a constaté que six départements présentaient des écarts de plus de 20 % à la moyenne régionale quant au nombre de conseillers territoriaux rapportés à la population du département: en Région Lorraine (la Meuse: +41,54 %); en Région Auvergne (le Cantal: +22,62 %); en Région Languedoc-Roussillon (l'Aude: +21,63); en Région Midi-Pyrénées (la HauteGaronne: - 0,24 %); en Région Pays de la Loire (la Mayenne: +20,49); en Région Rhône- Alpes (la Savoie: +20,31).
Par conséquent, appliquant sa jurisprudence constante, le Conseil a jugé que la fixation du nombre de conseillers territoriaux dans ces départements méconnaissait le principe d'égalité devant le suffrage. Par voie de conséquence, le Conseil constitutionnel a censuré l'article 6 et le tableau annexé à la loi qui constituaient des dispositions inséparables.
La loi ayant été promulguée, amputée de l'article 6, le gouvernement devra présenter un nouveau projet de loi fixant la répartition des conseillers territoriaux. Dans ce contexte, les parlementaires de l'ANEM, soucieux de garantir une représentation plus favorable des territoires de montagne, plaideront à nouveau l'instauration d'un seuil minimum de conseillers territoriaux supérieur à quinze.

Le président de l'ANEM et la secrétaire générale rencontreront Philippe Richert, ministre chargé des Collectivités territoriales, le 11 janvier 2011, afin d'obtenir des éclaircissements sur l'interprétation de certaines dispositions de la loi, notamment sur le titre IV consacré à la « Clarification des compétences des collectivités territoriales».
L'Association a également recensé le nombre de communes de montagne de plus 3500 habitants et le nombre d'EPCI de plus de 50000 habitants, à partir de sa base de données, qui seront concernés par l'interdiction du cumul des subventions départementales et régionales. Un autre axe de travail porte sur l'identification des dispositions qui nécessiteront des textes réglementaires d'application (décrets, arrêtés, circulaires) ainsi que des autres textes de loi devant compléter le dispositif législatif de la réforme territoriale. Dans cette perspective, un pointage des dispositifs juridiques qui s'appliquent actuellement aux zones de montagne et qui garantissent les solidarités sociales et territoriales sera entrepris.
Enfin, un groupe de travail composé d'une dizaine de membres du comité directeur se réunira courant janvier. Ce groupe de travail, auquel Michel Verpeaux, professeur de droit à Panthéon-Sorbonne, sera convié, devra réfléchir à la mise en œuvre de toutes les préconisations évoquées ci-dessus et aux possibilités d'adaptation (article 8 de la loi de 1985).