La loi de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle. Avec la disparition de l’une des principales ressources fiscales des collectivités locales, c’est toute la fiscalité locale qui est remodelée. Ces changements en profondeur ont été analysés par plusieurs groupes de réflexion qui ont rendu les rapports suivants:

• «La Maîtrise des dépenses locales», de Gilles Carrez et Michel Thénault.
• «La Fiscalité locale », du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO).
• L’évaluation des effets de la suppression de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises, de Bruno Durieux et Patrick Subremon, de Jacques Mézard et Rémy Pointereau, ainsi que de Marc Laffineur et Charles Guené.

Face à cette myriade de rapports, l’ANEM a souhaité mettre en exergue leurs idées fortes.

• La maîtrise des dépenses locales passerait par un gel en valeur des dotations de l’Etat versées aux collectivités territoriales.
• La refonte de la fiscalité locale devra s’accompagner d’un renforcement de la péréquation entre collectivités de même niveau.
• Contre toute attente, les rapporteurs dressent un bilan très favorable de la réforme menant à la suppression de la taxe professionnelle.

L’accroissement du déficit public, qui atteint 117 milliards, soit 7,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 2009, a entraîné la constitution d’un groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, codirigé par Gilles Carrez et Michel Thénault. Le rapport, rendu le 20 mai 2010, passe en revue les causes de l’évolution des dépenses ainsi que les besoins de financement des collectivités locales. Sont ensuite avancées des pistes d’ajustement des dépenses, qui représentent environ 20 % de la totalité des dépenses publiques.

• Depuis vingt-cinq ans, les dépenses des collectivités locales ont évolué à un rythme plus élevé que le produit intérieur brut. Les transferts de compétences ne contribuent à cette hausse qu’à hauteur de 60 %.
• Le niveau d’endettement des collectivités reste toutefois limité. Il représente seulement 11 % de la dette publique globale.
• Les collectivités locales recourent à l’emprunt exclusivement pour financer la part des dépenses d’investissement qu’elles ne peuvent autofinancer.

LE GEL DES DOTATIONS EN VALEUR POUR TOUTES LES COLLECTIVITÉS

La principale préconisation de ce rapport est le gel des dotations de l’Etat versées aux collectivités locales. En contrepartie de cette disposition, loin de faire l’unanimité, le groupe de travail propose:

• l’exclusion de ce gel du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), car ce n’est pas une dotation mais le remboursement par l’Etat de la TVA acquittée par les collectivités locales qui investissent ;
• la prise en charge par les collectivités de l’alourdissement des dégrèvements d’impôts consécutifs à une hausse de taux qu’elles auraient votée;
• le renforcement de la péréquation qui, selon les économistes Guy Gilbert et Alain Guenguant, favoriserait la maîtrise globale des dépenses. Davantage de péréquation assurerait une meilleure adéquation des recettes aux charges, en limitant le recours à l’emprunt pour les collectivités les moins bien dotées, et en modérant les dépenses des collectivités les mieux dotées.

Le rapport propose également d’autres outils pour accompagner les collectivités locales dans la rationalisation de leurs dépenses, tels que le renforcement du rôle de la Conférence nationale des exécutifs (CNE), des instruments de comparaisons et d’étalonnage des dépenses, ou encore la mise en place d’un moratoire pour stopper l’inflation législative génératrice de dépenses supplémentaires.

Faisant écho au rapport dirigé par Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône, relatif aux finances des dépar tements (voir «PLM» n° 203 de mars 2010 et n° 206 de juin 2010), le groupe de travail traite ces collectivités de manière distincte, du fait de la croissance non maîtrisée des dépenses sociales obligatoires dont elles ont la charge et qui grèvent parfois dangereusement leur budget. Plusieurs pistes de réflexions sont avancées par les rapporteurs comme:

• une collaboration plus étroite entre l’Etat et les départements afin d’améliorer la gestion des dépenses sociales;
• le renforcement de la péréquation pouvant se matérialiser par la constitution d’un fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;
• la mise en place d’une procédure contractuelle de suivi des départements confrontés à de sérieuses difficultés.

Les conclusions du groupe de travail sont sans appel. Il semble indispensable de maîtriser les dépenses des collectivités locales mais cela nécessite un dialogue renforcé entre l’Etat et les collectivités, ainsi qu’une vigilance particulière sur la mise en place de nouvelles politiques nationales pouvant accroître les dépenses locales.

Lors de la conférence sur les déficits du 20 mai dernier, le président de la République s’est appuyé sur les propositions du rapport Carrez-Thénault pour annoncer le gel en valeur des dotations de l’Etat versées aux collectivités locales, ainsi que la mise en place d’un moratoire sur l’ensemble des normes s’appliquant aux collectivités. D’autre part, le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) devrait se soustraire à l’actuelle norme de stabilisation en volume des flux financiers de l’Etat vers les collectivités locales, pour évoluer librement tout au long du budget triennal 2011-2013.

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), qui a succédé en 2005 au Conseil des impôts, est un organe associé à la Cour des comptes. Il fait le parallèle entre la progression des dépenses des collectivités territoriales et celle des prélèvements fiscaux, conséquence de l’obligation pour les collectivités de présenter des budgets en équilibre. Les rapporteurs estiment nécessaire de réformer la fiscalité locale pour simplifier le système, réduire les écarts de richesse entre les collectivités et renforcer la péréquation entre ces dernières. Ainsi, le Conseil suggère d’accentuer la prise en compte des capacités contributives des contribuables locaux et de renforcer les mécanis - mes de péréquation déjà existants, afin d’assurer une plus grande équité entre les collectivités locales.

• Les collectivités locales assurent plus de 70 % de l’investissement public.
• Le produit de la fiscalité locale s’élève à 102,5 milliards d’euros en 2008 (soit 55 % des ressources des collectivités).
• Le système fiscal français est complexe et générateur d’inégalités, il existe aujourd’hui plus d’une cinquantaine de prélèvements locaux.

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) met en évidence la complexité et les inégalités entre les contribuables et entre les territoires que génère parfois notre système fiscal local. Des améliorations sont nécessaires et pourraient se matérialiser par la mise en oeuvre des mesures suivantes:

• La revalorisation générale des bases d’imposition de la taxe d’habitation (TH) et de la taxe foncière pourrait être envisagée tous les cinq ans, sur la base de la valeur vénale des biens constatée lors des mutations.
• Il est également proposé de créer une assiette mixte pour la TH, qui intégrerait une part du revenu des contribuables. Dès lors, le nombre de contribuables resterait inchangé. Ce qui, d’après les rapporteurs, assurerait l’acceptabilité de la mesure sans alourdir le recouvrement de l’impôt.
• Les mécanismes de péréquation devraient être renforcés pour une plus grande équité. Le CPO souligne le manque d’efficacité des mécanismes de péréquation qui ne corrigent que la moitié des disparités constatées entre les collectivités.

Le Conseil recommande donc l’augmentation significative de la part des dotations péréquatrices au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), tout en réduisant le nombre de collectivités bénéficiaires.
Ce rapport préconise également de renforcer les mécanismes de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
Parallèlement, pourrait être approuvé chaque année par le Parlement « un objectif de réduction des inégalités entre collectivités », sur la base d’un indicateur, tel que celui mis en place pour les Länder allemands (un niveau de recette par habitant égal à 95 % du niveau national est garanti).
Dans le rapport, sont également exposés les scénarios examinés mais non retenus par le groupe de travail, tels que notamment la suppression de la TH, la spécialisation de l’impôt ou encore le recours plus important à des impôts partagés : TVA ou contribution sociale généralisée (CSG).

Depuis la réforme menant à la suppression de la taxe professionnelle («PLM» n° 202 de février 2010), trois missions d’expertise ont été confiées soit à des inspecteurs généraux de l’administration centrale, soit à des parlementaires, pour en mesurer les effets. Les différents rapporteurs dressent dans leurs conclusions un bilan bienveillant de l’application de l’article 2 de la loi de finances pour 2010.

Les trois rapports qui concluent de façon convergente à un bilan globalement positif de la suppression de la taxe professionnelle ont été remis entre février et juin de cette année.

• Le rapport supervisé par Bruno Durieux (Inspection générales des finances) et Patrick Subremon (Inspection générale de l’administration), remis au gouvernement le 27mai, met en évidence les conséquences de la réforme de la TP sur l’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales, ainsi que l’évolution des prélèvements locaux sur les entreprises et les ménages.
• Le rapport d’information de Jacques Mézard (sénateur du Cantal) et Rémy Pointereau (sénateur du Cher), rédigé au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, a été déposé au Sénat le 23 février 2010.
• Le rapport parlementaire sur les conséquences de la suppression de la TP, supervisé par Marc Laffineur (député du Maine-et-Loire), et Charles Guené (sénateur de la Haute- Marne), a été remis au gouvernement le 30 juin 2010.

Les conclusions des différents rapporteurs dressent un bilan bienveillant de l’application de l’article 2 de la loi de finances pour 2010. Les protagonistes s’accordent sur le fait que ladite réforme allège les charges des entreprises de près de 5 milliards d’euros, sans que les ressources des collectivités locales n’en soient affectées.
Les simulations semblent optimistes quant à l’évolution des ressour - ces fisca les des collectivités qui bénéfi cieraient de res sources dynamiques (+3.5 % en moyenne par an des nouvelles bases fiscales).
Par conséquent, seules des modifications marginales de la loi votée en décembre 2009 sont recommandées, dont la substance est répertoriée dans le tableau ci-dessous. Elles portent essentiellement sur le nécessaire renforcement de la péréquation.

Le président de la République a annoncé, le 20 mai, son intention de modulerl’attribution des dotations aux collectivités selon des critères de « bonne gestion ». Les députés Marc Laffineur et Charles Guené ont repris l’idée dans leur rapport et préconisé qu’une mission, « notamment composée d’élus locaux » en définisse les critères. Considérant, comme une majorité d’élus, que cette mesure remet en cause l’autonomie financière des collectivités, le groupe de travail de Gilles Carrez et Michel Thénault l’avait rejetée en en détaillant les effets pervers.