Bien que la loi Grenelle 1 s’intitule Programme et la loi Grenelle 2 Engagement, on est loin d’une stricte répartition des rôles entre loi-cadre d’un côté, et loi d’application de l’autre. Bien au contraire, au hasard des différentes étapes de la procédure parlementaire, diverses mesures de tous ordres s’y sont greffées par voie d’amendement.
Cela explique en grande partie pourquoi l’un et l’autre textes abordent les mêmes thématiques avec un niveau de détail ou de portée concrète pouvant beaucoup varier d’un sujet à l’autre.
Quoi qu’il en soit, les lois Grenelle 1 et 2 apportent d’importants changements dans au moins six secteurs majeurs: l’urbanisme, l’énergie, la lutte contre le changement climatique, les transports, la préservation de la biodiversité, l’eau et l’assainissement. L’ensemble de ces problématiques se trouve placé sous le pilotage d’un tout nouveau Conseil national du développement durable et du Grenelle de l’environnement.

La question énergétique est la pierre angulaire du dispositif mis en place par les deux lois Grenelle. En s’assignant des objectifs de réduction d’émission de gaz à effet de serre (GES) et de développement de la part d’énergies renouvelables dans la production énergétique nationale, l’Etat ne pouvait que mettre en place une politique ambitieuse d’économie d’énergie, d’amélioration des transports et de développement des équipements de production d’énergies renouvelables, à savoir essentiellement l’hydroélectricité, le photovoltaïque et l’éolien.
Paradoxalement, la rédaction initiale du projet de loi Grenelle 1 n’était pas du tout favorable à l’hydroélectricité. Certaines dispositions, en effet, visaient à interdire toute construction nouvelle de barrage hydroélectrique, voire même de moderniser le parc de barrages existants.
Les parlementaires ont fort heureusement modifié le texte sur ces points et la « houille blanche » pourra contribuer à l’effort de progression des énergies renouvelables.
L’énergie éolienne est désormais soumise à des contraintes nouvelles, issues d’un compromis entre la volonté de développer une énergie renouvelable et celle de protéger l’environnement.

Il aura fallu presque dix-huit mois pour que le projet de loi portant engagement national pour l’environnement, déposé le 12 janvier 2009 sur le bureau du Sénat, soit approuvé définitivement par le Parlement. Voté au Sénat le 28 juin dernier et adopté le lendemain par l’Assemblée nationale, à l’issue d’une commission mixte paritaire parfois difficile, le texte n’a pas fait l’unanimité qu’avait recueillie la loi de programmation du 3 août 2009, dite Grenelle 1.
La mise en perspective de ces deux textes permet aujourd’hui d’avoir une vision complète de la révolution verte que le Grenelle de l’environnement souhaite lancer, en initiant de nouvelles approches en matière de production et de consommation d’énergie, de construction, d’alimentation, de consommation et de santé, ou encore de déchets. Le présent dossier s’efforce d’en récapituler les principaux éléments susceptibles d’intéresser au plus près les territoires de montagne.

La loi Grenelle 1 dispose qu’à compter du 1er janvier 2013 toute construction neuve faisant l’objet d’une demande de permis de construire devra respecter la limite d’une « consommation d’énergie primaire annuelle de 50 kWh/m2 maximum». Cette date est fixée au 1er janvier 2011 pour les bâtiments publics ou affectés au secteur tertiaire.
La loi comporte également l’engagement pour l’Etat de réduire les consommations d’énergie de ses bâtiments existants d’au moins 38 % d’ici à 2020 en assurant la rénovation complète de 400000 logements chaque année, à compter de 2013.
Les collectivités territoriales devaient être incitées à faire de même, mais aucune facilité d’emprunt n’a été accordée ou envisagée, à la différence de l’emprunt à taux zéro déjà pratiqué pour les particuliers qui entreprennent des travaux d’amélioration de la performance énergétique de leur logement.
Afin d’encourager la réalisation d’écoquartiers avant 2012, la loi Grenelle 1 informe que l’Etat fournira aux collectivités territoriales un cahier des charges et une assistance technique. Elle annonce également un rapport sur la réforme de la fiscalité et sur les incitations possibles pour limiter l’extension du «foncier artificialisé».
La loi Grenelle 2 est venue compléter ce dispositif en rendant obligatoire l’affichage des performances énergétiques d’un bâtiment pour toute transaction immobilière, cession ou location, à l’exception des baux ruraux et des locations saisonnières (L.134-3-1 du code de la construction).
Autre mesure d’encouragement envers l’habitat passif : les propriétés immobilières s’équipant d’installations de haute qualité énergétique ou de production d’énergie renouvelable bénéficieront d’une majoration de 30 % de leur coefficient d’occupation des sols.

L'article 90 de la loi Grenelle 2 précise que le schéma régional éolien, qui identifie les espaces propices au développement de l’énergie éolienne, est un volet annexé du schéma régional climat-air-énergie dont se doteront les régions d’ici juillet 2011. Ce dernier se greffe sur l’article L.222-1 du code de l’environnement qui instituait les plans régionaux pour la qualité de l’air.
On en trouvait déjà une mention dans la loi Grenelle 1 (à l’article 19) sous l’appellation de schéma des énergies renouvelables.

L'agriculture est fortement encouragée à se convertir aux modes de productions écocompatibles. Mais si l’article 31 de la loi Grenelle 1 fixe l’objectif de porter la surface de SAU consacrée à l’agriculture biologique de 2,5 % en 2009, à 6 % en 2012, puis à 20 % en 2020, et évoque une démarche de certification environnementale à laquelle pourrait souscrire la moitié des exploitations dès 2012, la loi n’apporte aucune précision ou modalité particulière.
Elle se focalise principalement sur les conditions de mise sur le marché des produits phytosanitaires, sans toutefois faire obstacle à certaines substances pourtant présumées dangereuses.

C'est également dans le schéma régional climat-air-énergie que s’intègre le plan climat-énergie territorial de chaque région, devenu obligatoire pour toute collectivité territoriale de plus de 50000 habitants, en vertu de l’article 19 du texte Grenelle 1. Ces plans ont pour objet d’identifier les objectifs et de définir les actions à mettre en oeuvre en matière de lutte contre le changement climatique et d’efficacité énergétique.

Le ministre d’Etat Jean-Louis Borloo, ministre de l’écologie, de l’Energie, du Développement durable et de la Mer, en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le climat, livre à PLM son appréciation globale des résultats atteints par les lois Grenelle.

PLM: Que répondez-vous à ceux qui dénoncent une baisse des ambitions environnementales dans le résultat atteint par les lois Grenelle 1 et Grenelle 2?
Jean-Louis Borloo: Que c’est tout le contraire! Grâce à la loi Grenelle 1, notre pays a effectué plusieurs ruptures irréversibles et les résultats sont déjà là: hausse de 600 % de la puissance photovoltaïque raccordée au réseau, hausse de 90 % de la production d’électricité éolienne, signature de 120000 écoprêts à taux zéro en un an pour participer aux économies d’énergie des Français, conversion de 17000 exploitationsà l’agriculture biologique, triplement de l’offre de transports publics…
La loi Grenelle 2, qui vient d’être adoptée définitivement par le Parlement, contient de nombreuses avancées en matière d’amélioration énergétique des bâtiments, de transports individuels et collectifs, de préservation de la biodiversité, de réduction des déchets et de protection de la santé et de mise en oeuvre d’une nouvelle gouvernance écologique. La France a non seulement rattrapé son retard mais également pris de l’avance par rapport aux autres pays.
PLM: Une loi Grenelle 3 est-elle nécessaire?
J.-L. B. : Le Grenelle Environnement est un véritable « monument législatif » avec plus de 350 heures de débat en séance publique, l’examen de 453 articles et le vote de cinq lois, en tenant compte de la loi sur la responsabilité environnementale, de la loi OGM et de la loi sur l’organisation des transports ferroviaires…
La priorité aujourd’hui est surtout d’accompagner l’application du Grenelle Environnement, notamment sur l’ensemble de nos territoires, afin que tous les Français puissent bénéficier des fruits de la croissance et de l’économie verte.
Pour autant, le Grenelle Environnement est une méthode de concertation profondément dynamique qui s’inscrit dans la durée.
PLM: Les trames vertes et bleues ne risquent-elles pas de rendre toute la montagne inconstructible?
J.-L. B. : L’objectif de la trame verte et bleue est de créer des « corridors écologiques » afin de permettre aux espèces de circuler librement entre deux espaces protégés. Nous sommes en train d’élaborer, avec l’ensemble des élus locaux, des schémas de cohérence écologique pour définir avec précision les zones concernées au niveau de chaque territoire.
Il ne s’agit pas de rendre toute la montagne inconstructible mais de mieux tenir compte de la biodiversité au sein des documents d’urbanisme.
PLM: Etes-vous favorable, à travers les dotations de l’Etat, à la rémunération des territoires en fonction de leur qualité environnementale?
J.-L. B. : Je rappelle que l’engagement numéro 171 du Grenelle Environnement, repris à l’article 51 de la loi Grenelle 1, prévoit la création d’une conférence des élus afin d’étudier la possibilité d’introduire des critères environnementaux dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement.
Pour ne pas multiplier les enceintes, je serais plutôt favorable à ce que cette question soit abordée au sein de la Conférence nationale des élus, créée par le Premier ministre en 2007.
Bien évidemment, il appartient aux élus, et notamment aux élus de montagne, de faire des propositions afin de nourrir les futurs débats.

Concernant les plans d’eau intérieurs de plus de 1000 hectares, l’article 187 de la loi relative au développement des territoires (DTR) avait ouvert la possibilité, par un décret du Conseil d’Etat, de distinguer les espaces où devait s’appliquer soit la loi montagne, soit la loi littoral, pour ce qui est de la seule règle de constructibilité des rives, en phase avec le souhait des élus de montagne.
La loi Grenelle 2 vient de supprimer cette disposition qui figurait au second alinéa de l’article L145-1 du code de l’urbanisme, ce qui pose la question des modalités à arrêter pour empêcher une régression par rapport aux assouplissements qui avaient été obtenus avec la loi DTR de 2005.

En matière de transports, la disposition la plus spécifiquement montagne est celle de l’article 13 du Grenelle 1 qui dispose que « l’Etat encouragera également le transport par câble ».
Au-delà, le développement des transports publics est globalement soutenu, notamment en recourant à l’intermodalité et aux circulations douces. Ainsi, la procédure d’expropriation d’extrême urgence est étendue aux projets de transports en commun en site propre (article 53 du Grenelle 2), et les autorités organisatrices de transports urbains pourront instaurer une taxe forfaitaire sur la plus-value des immeubles et terrains liée à la construction de nouvelles infrastructures (article 64 du Grenelle 2).
Enfin, signalons le rétablissement in fine (en commission mixte paritaire) de la possibilité d’expérimenter les péages urbains, de même que l’obligation pour les nouveaux « ensembles d’habitations » de prévoir un raccordement pour la mise en charge des voitures électriques et des emplacements de stationnement sécurisé pour les vélos (article 57 du Grenelle 2).

Dans la continuation du renforcement de la politique de prévention des risques naturels annoncé par l’article 44 de la loi Grenelle 1, l’article 221 de la loi Grenelle 2 introduit un nouveau chapitre dans le code de l’environnement (articles L.556-1 à 13) consacré à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation.
Cette stratégie établie au niveau national est ensuite déclinée sur le plan localà l’échelon de chaque bassin.
Sur cette base, des plans de gestion des risques d’inondation seront définis, auxquels les plans de prévention des risques (PPR) inondation devront ensuite se conformer.
Par ailleurs, un nouvel article L.562-8-1 du code de l’environnement fixe des obligations de conception et d’entretien des digues et autres ouvrages de prévention des inondations, installant de cette manière un nouveau régime de responsabilité.

L’article 46 de la loi Grenelle 1, très détaillé, annonce une nouvelle stratégie en matière de déchets, en commençant par fixer un objectif de réduction du volume produit par habitant de 7 % par an jusqu’en 2014, et un effort substantiel en faveur du recyclage.
L’article 195 de la loi Grenelle 2 autorise les collectivités à expérimenter une part variable dans la taxe, ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères, tenant compte du poids ou du volume de déchets produit par foyer.

«Une évolution en demi-teinte»

« Force est de constater, au vu des résultats atteints au lendemain du vote de la loi Grenelle 2, qu’une forte déperdition d’énergie s’est produite entre le consensus particulièrement massif exprimé par l’Etat et l’ensemble des représentants de la société civile lors des conclusions du Grenelle de l’environnement, en octobre 2007, puis le vote à l’unanimité de la loi Grenelle 1, en août 2009, et le résultat bricolé et polémique de la loi Grenelle 2.
Car au regard des ambitions initialement affichées, certains résultats peuvent décevoir, notamment en matière de réglementation des substances dangereuses ou encore d’encadrement du développement des énergies renouvelables (qu’explique sans doute l’échec du Sommet de Copenhague conjugué à la crise internationale).
Néanmoins, le plan bâtiment-énergie constitue une avancée notable pour une amélioration globale et durable de toutes les composantes du parc immobilier français existant, propriétaires privés, propriétaires institutionnels et bailleurs sociaux, et afin de permettre aux collectivités d’acquérir la maîtrise de leur foncier.
J’en veux pour exemple la convention signée le 3 juillet entre l’Etablissement public foncier local (EPFL) de la Savoie, que je préside, et la Caisse des dépôts et consignations – pour un montant de 15 millions d’euros –, qui permettra à l’EPFL de la Savoie de renforcer sa dynamique d’acquisition foncière, notamment dans une perspective de développement économique et d’édification de logements pour tous, avec la mise en place de prêts bonifiés “Ecoquartier”.
Espérons que les moyens soient au rendez-vous et que l’exemple puisse être suivi de beaucoup d’autres dans ce domaine.»

Instituées par les articles 23 et 24 de la loi Grenelle 1, les trames vertes et bleues devront se mettre en place d’ici 2012, en association avec les collectivités et les acteurs concernés.

Le but des trames vertes et bleues est d’assurer la continuité territoriale pour la biodiversité présente dans les espaces naturels (trame verte) et le long des cours d’eau (trame bleue).
Elles seront prises en compte notamment dans les documents d’urbanisme – schéma de cohérence territoriale (SCOT) et plan local d'urbanisme (PLU) –, et autres schémas d’aménagement, notamment les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).
L’article 121 du Grenelle 2 précise que la trame verte est constituée de trois éléments: les espaces faisant déjà l’objet d’une protection, des corridors écologiques « des espaces naturels ou semi-naturels ainsi que des formations végétales linéaires ou ponctuelles, permettant de (les) relier (entre eux) », et une bande enherbée de 5 mètres le long des rivières et plans d’eau.
Un nouvel article L.371-2 du code de l’environnement (introduit par l’article 121 du Grenelle 2) déclare compatibles les grandes infrastructures linéaires de l’Etat, telles qu’auto routes et trains à grande vitesse (TGV), avec les trames vertes et bleues, qui devront par conséquent en tenir compte.
Leur méthode d’élaboration reproduisant pratiquement à l’identique celle utilisée pour le réseau Natura 2000, tout semble avoir été minutieusement conçu (excepté peut-être un calendrier un peu bref) pour que la mise en place de cet outil se fasse sans heurt. Mais la question d’une éventuelle prise en compte par l’Etat de la qualité des espaces constitutifs des trames vertes et bleues dans le calcul des dotations accordées aux collectivités reste ouverte.

L’article 13 de la loi Grenelle 2 institue un nouveau chapitre
dans le code de l’urbanisme (articles L.113-1 à L.113-6)
créant une nouvelle catégorie de document d’urbanisme: la
directive territoriale d’aménagement et de développement
durable. A la différence des directives territoriales d’aménagement
qu’avait instaurées la loi d’orientation pour l’aménagement
et le développement du territoire de février 1995,
elles ne seront pas opposables aux tiers et serviront principalement
comme cadre de référence à l’Etat pour identifier
les projets d’intérêt général, c’est-à-dire les projets d’aménagement
indispensables au développement du territoire
concerné tels que l’encadre la directive.