A la suite du rapport d’étape de mars dernier, la mission sénatoriale temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, créée en octobre 2008 et présidée par Claude Belot, sénateur de la Charente-Maritime, a approfondi son analyse dans un document final intitulé « Faire confiance à l’intelligence territoriale ». Cette contribution, publiée le 17 juin, comporte 87 propositions articulées autour de trois axes : la rénovation de la gouvernance 1 , la clarification des compétences 2 et la refondation des finances locales 3 . Ce rapport a fait l’objet d’un débat au Sénat le 30 juin au cours duquel les sénateurs montagnards ont exprimé la position de l’Association sur la réforme des collectivités locales. Avant dépôt du projet de loi au Sénat qui l’examinera en premier, le conseil des ministres n’ayant pas été saisi au moment ou nous mettons sous presse, PLM présente la réforme comme l’envisagent les sénateurs.

La rénovation de la gouvernance territoriale passe par le renforcement de la légitimité des intercommunalités et l’achèvement de la carte intercommunale. L’objectif est de permettre à ces structures de jouer pleinement le rôle d’intégration et de coopération qui doit être le leur dans la gouvernance des territoires. A cette fin, la mission sénatoriale propose l’élection des conseillers communautaires par fléchage dans les communes de plus de 500 habitants auxquelles serait étendu le scrutin de liste à prime majoritaire. Les sénateurs préconisent également de faire disparaître les seuils démographiques ayant un effet dissuasif sur les groupements de communes à fiscalité propre ou sur l’élargissement des communautés existantes.

Constatant la faiblesse et le morcellement des instances de concertation existantes au niveau régional, la mission propose de transformer l’actuelle « conférence des exécutifs » en « conseil régional des exécutifs ». L’objectif affiché de cette préconisation est de garantir une meilleure coordination des politiques territoriales sans pour autant remettre en cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, qui est le pivot de la démocratie locale.
Cette instance spécifique donnerait l’impulsion nécessaire à la coordination des politiques territoriales en prévoyant notamment une composition adaptée (président des conseils régionaux, des communautés d’agglomérations et des communautés de communes de plus de 50000 habitants et un représentant par département pour les communautés de communes demoins de 50000 habitants), des compétences étendues et un ordre du jour partagé (possibilité de réunir cette instance, sur demande de l’un de ses membres, sur un ordre du jour comportant la question dont il souhaite débattre).
Les orientations adoptées au sein de ce conseil régional des exécutifs devraient faire l’objet d’une confirmation par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées.

Le rapport d’étape de la mission Belot et ses 27 préconisations avaient fait l’objet d’un débat en séance publique le 18 mars dernier, permettant de mettre en lumière les attentes sénatoriales en matière de réorganisation territoriale. Sur cette base, la mission a engagé la seconde phase de ses travaux, en entreprenant une nouvelle série d’auditions (68 au total) et deux déplacements supplémentaires dans les départements du Tarn-et-Garonne et des Hautes-Pyrénées. Au nombre des élus locaux ainsi rencontrés sur le terrain ont figuré le président de la région Midi- Pyrénées, Martin Malvy, la sénatrice et présidente du conseil général des Hautes- Pyrénées, Josette Durrieu, et le président de l’Association en tant que député de l’Ariège, Henri Nayrou. Ces échanges ont ainsi permis d’examiner les problématiques particulières aux territoires ruraux et de montagne, et la place originale qu’y tiennent les collectivités, notamment sous les aspects du développement économique et de la desserte en services publics.

Le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales devrait être présenté en Conseil des ministres courant septembre. Son aspect le plus polémique serait la création des conseillers territoriaux, réduisant de près de moitié le nombre des élus, mais devenant des « politiques à temps complet », dont le coût serait bien plus élevé que les 70 millions d’euros annoncés, du fait de l’augmentation substantielle des indemnités. Les propositions sénatoriales sur les mandats territoriaux sont radicalement différentes. Seront-elles prises en compte d’ici la finalisation du projet de loi gouvernemental, ou bien alimenterontelles un feu nourri d’amendements lors de l’examen du texte par le Parlement? Le débat est loin d’être clos.

L’objectif est de rendre claire la vocation spécifique de chacun des niveaux de collectivités territoriales en rappelant les principes et les instruments de cette clarification. Le bloc communal doit rester l’échelon de proximité qui apparaît nécessaire pour répondre de façon réactive et appropriée aux attentes de la population en matière de services publics et aux besoins de la vie quotidienne. Les communes, points de contact avec les habitants et les usagers du service public, doivent conserver une capacité d’initiative dans tous les domaines d’intérêt communal.

Le département est confirmé dans son rôle de garant des solidarités territoriales et sociales. Son positionnement intermédiaire et le mode de désignation de ses élus lui confèrent à la fois un véritable ancrage territorial et une capacité d’assurer un aménagement équilibré et cohérent de l’espace local, en particulier dans les zones rurales et de montagne.
La vocation stratégique de la région est affirmée. La mission sénatoriale a jugé essentiel de consolider les régions dans leursmissions stratégiques et de préparation de l’avenir, en leur donnant les outils nécessaires pour qu’elles soient réellement enmesure d’assumer ce rôle, au service de la compétitivité des territoires.
Partant de ce constat issu des nombreuses auditions, dont celle de l’Association, et de rencontres d’élus locaux sur le terrain, la mission sénatoriale préconise des solutions allant dans le sens d’unemeilleure coordination des interventions au nom de l’intérêt territorial. Il est proposé de reconnaître aux trois niveaux de collectivités une « compétence d’initiative » fondée sur l’intérêt territorial, dans le respect de la répartition des compétences entre échelons et du principe de subsidiarité. La mission préconise également de renforcer les compétences obligatoires par niveau de collectivités et d’ouvrir la possibilité pour une collectivité d’agir sur la base d’une procédure de « constat de carence », favorisant une approche négociée dans la répartition des compétences.
Elle propose de spécialiser davantage le rôle de chacun des niveaux: les communes et les intercommunalités se répartissant les compétences relatives à l’accueil des entreprises et au commerce de proximité. Les départements se chargeraient de l’aménagement, de l’attractivité et de l’animation économiques, et les régions de l’innovation, de l’internationalisation et de l’ingénierie financière.
Enfin, s’agissant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), il est préconisé de renforcer les compétences des communautés de communes afin de leur donner davantage de moyens pour peser sur l’aménagement du territoire et sur les questions environnementales, en particulier pour la gestion de l’eau et de l’assainissement.

Sur le sujet crucial des finances locales, la mission sénatoriale propose une remise à plat générale, en insistant sur la nécessité de conserver un impôt économique local et de renforcer la péréquation. En préalable, le rapport réaffirme avec force le besoin de préserver l’autonomie fiscale.

La mission sénatoriale privilégie le lien fiscal entre les entreprises et les collectivités territoriales et propose de scinder en deux parts l’ex-taxe professionnelle. Une première part, assise sur le foncier, sous condition d’une actualisation des valeurs locatives, pourrait être attribuée aux communes et aux intercommunalités. Une seconde part, assise sur la valeur ajoutée des entreprises, pourrait être attribuée aux départements et aux régions.
Pour résoudre la difficulté de localisation de la valeur ajoutée, un ensemble d’indicateurs, parmi lesquels les effectifs des établissements et leur surface immobilière, pourrait être utilisé comme clé de répartition. L’ensemble des collectivités se verrait ainsi garantir un pouvoir de fixation des taux, les communes et les intercommunalités sur la part foncière, les départements et les régions sur la part liée à la valeur ajoutée.
Cette autonomie fiscale, qui a été posée comme principe consubstantiel de la démocratie locale, n’a de sens que si elle est accompagnée d’une péréquation juste et forte, permettant de rééquilibrer les différences de richesses entre les territoires. L’indicateur de potentiel financier montre que des écarts de richesses vont de 1 à 83…
La péréquation répond dorénavant à une exigence constitutionnelle puisque l’article 72-2 de la Constitution dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». La mission prône l’amélioration de la péréquation verticale, c’est-à-dire l’attribution des concours de l’Etat, comme la dotation globale de fonctionnement (DGF) aux collectivités territoriales.
Aujourd’hui, le bilan péréquateur de laDGF est faible puisque seulement 15 % du montant des dotations sont redistribués. Pour y remédier, le rapport préconise de dégager des ressources pour les dotations de péréquation (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale…) à partir d’une réforme des dotations forfaitaires qui doivent être corrigées afin de favoriser une plus grande équité et éviter les effets de seuil. Il est également proposé de réduire le nombre de bénéficiaires des différents mécanismes de péréquation pour les rendre plus efficaces. Une dotation ou une ressource de péréquation doit, par exemple, bénéficier àmoins de la moitié des collectivités d’une même catégorie.

• L’intercommunalité devrait renforcer sa légitimité avec l’élection des conseillers communautaires par fléchage et devenir plus accessible aux communes de taillemodeste.
• Départements et régions conserveraient une «compétence d’initiative» répondant à l’intérêt territorial tout en respectant les compétences de chacun.
• Les moyens consacrés à la péréquation devraient être accrus et le nombre de ses bénéficiaires réduit.