La volonté de conférer une dimension urbaine à l’organisation administrative et politique d’un pays qui compte plus de 64 millions d’habitants, dont les 4/5 vivent en ville (la proportion était quasiment inverse au début du XXe siècle) semble faire consensus dans toutes les réflexions en cours. Cela est incontestablement légitime et rationnel. Pour autant, l’urbain ne peut être le modèle exclusif de toute l’organisation future de la France, car les réalités physiques sont têtues. Il y aurait un risque grave à faire l’impasse sur certaines spécificités telles que celles de la montagne.
Le présent dossier de PLM s’efforce de redonner toute sa place à la montagne dans la réflexion globale et présente les points de vue d’élus ayant des zones classées montagne dans leur collectivité. S’ils n’engagent que leurs auteurs, ils attestent une certaine unité de vue des montagnards, dans la diversité. Ce dossier n’aborde pas un volet essentiel et indissociable de la réforme des collectivités locales qui concerne la fiscalité et les finances locales. Le Premier ministre a en effet annoncé devant le Comité national des exécutifs, en mars, que les propositions du gouvernement sur celles-ci, notamment sur la taxe professionnelle, seront présentées dans le cadre de la loi de finances pour 2010, à l’automne prochain.
Les lecteurs de PLM sont invités à contribuer au débat sur la réforme en gestation en se connectant au site www.mamontagne.org

Le droit à la différence et à l’expérimentation peut être légitimement revendiqué par les élus de la montagne qui gèrent près d’un quart du pays. Cependant, les réflexions en cours ne prennent pas encore suffisamment en compte la diversité des territoires.

Dans les propositions du comité Balladur, l’application du principe de différenciation territoriale ne semble valoir que pour lemilieu urbain et ses agglomérations. En effet, le camaïeu de possibilités proposé par le rapport, allant de «l’intercommunalité de base» à la métropole, comme forme la plus aboutie – en récupérant certaines compétences des conseils généraux – ne tient compte que de caractéristiques urbaines. Il doit valoir aussi pour d’autres territoires. Le remodelage des frontières et la nouvelle conception du rôle des communes, des intercommunalités, des départements ou des régions doivent maintenir la montagne à portée des centres de décision pour éviter l’apparition de «friches territoriales et humaines», induite par la disparition de relais légitimes et de proximité.
Il faut notamment maintenir le lien entre les élus et leur territoire en évitant la suppression des circonscriptions électorales infradépartementales dans les régions de montagne.
Si les élus de celles-ci s’accordent sur la nécessité de reconnaître le fait urbain, ils n’en sont pas moins convaincus de la nécessité d’assurer un développement harmonieux de tous les territoires, qu’ils soient urbains, ruraux, montagnards ou littoraux.

Rappeler la spécificité montagne inscrite dans la loi

Ils estiment que la diversité des situations implique des solutions adaptées à chaque territoire spécifique. Plutôt que de se laisser imposer des schémas inspirés uniquement de l’approche urbaine, ils veulent saisir une opportunité historique pour aller de l’avant en s’appuyant sans complexe sur une ruralité assumée, éventuellement revisitée, et sur les valeurs qu’elle incarne, au profit de la nation tout entière. Ce serait un véritable paradoxe que de rompre avec la tendance nouvelle apparue avec la décentralisation, voici plus de vingt-cinq ans, mettant fin à deux siècles de jacobinisme rigoureux au nom de la «République une et indivisible».
L’adoption de la loi montagne à l’unanimité des parlementaires des deux chambres – dont l’objet ne visait qu’un quart du territoire, à la spécificité explicitement reconnue et valorisée, en fut une illustration éclatante – que l’ANEMentend bien célébrer lors de son prochain congrès.
Faut-il rappeler ce que le grand historien Fernand Braudel indiquait à propos de notre organisation administrative: «Elle doit admettre que la France n’est pas plane mais horizontale et verticale : il y a du relief dont l’expression doit être prise en considération ».

Depuis octobre 2008, avec la présentation du projet sur la modernisation de la démocratie locale, aussitôt suivie par la création du comité Balladur par le président de la République pour réformer les collectivités locales, puis par la mission temporaire du Sénat, présidée par Claude Belot, le président de l’ANEM, Henri Nayrou, et le secrétaire général, Vincent Descoeur, sont mobilisés.
Le comité Balladur a remis au président de la République, le 5 mars, un rapport avec vingt propositions, complété par deux projets de loi (1). La semaine suivante, la mission sénatoriale publiait un rapport d’étape(1) avec vingt-sept préconisations, qui devra être bientôt complété par un rapport consacré aux finances locales.
A ce jour, le calendrier annoncé pour la suite du processus de la réforme devrait être le suivant : dans un premier temps, la ministre de l’Intérieur mènera la concertation jusqu’à l’été, afin de déposer, dans un second temps, un projet de loi qui pourrait être débattu au parlement à l’automne, le Sénat étant saisi le premier.

(1) Voir sur www.anem.org le rapport et les commentaires de l’Association.

La clause générale de compétence a pu être critiquée. On lui impute une extension du champ des politiques publiques locales et, partant, le coût croissant de la décentralisation. Pourtant, s’agissant des communes, elle doit être maintenue, car elle est une garantie de l’efficacité et de la réactivité des politiques publiques dans ce cadre.
La critique formulée à l’encontre de la clause générale de compétence a pour explication première que les collectivités territoriales sont très contraintes sur le plan financier, si bien qu’elles doivent se recentrer sur leurs missions obligatoires. Semblable orientation est peu pertinente dans le cas de la commune. Il est en effet essentiel, selon l’Association, de la maintenir pour les communes, qui demeurent les cellules de base de la République, et doivent rester l’échelon de proximité de l’action publique. Précisément, la clause générale de compétence doit être préservée au nom du principe de proximité de l’action locale: le maire et son conseil municipal doivent être en capacité de régler toutes les questions relevant des affaires communales.

Ancien président de l’ANEM, Pierre Jarlier est sénateur du Cantal, maire de Saint-Flour et président de la communauté de communes du Pays de Saint-Flour. Il est aussi viceprésident de l’Association desmaires de France. En tant quemembre de lamission Belot, il donne son appréciation sur le traitement du fait intercommunal dans la réforme.

PLM : Les collectivités locales de montagne ont-elles selon vous intérêt à l’achèvement rapide de la carte intercommunale?
Pierre Jarlier : Aujourd’hui 93 % des communes, soit 87,3 % de la population, appartiennent à un groupement à fiscalité propre. L’achèvement de la carte intercommunale va donc dans le sens de l’histoire.
Comme les grandes associations nationales d’élus, je milite pour que cette échéance intervienne au plus tard le 31 décembre 2011, d’abord sur la base d’une adhésion volontaire jusqu’au 30 septembre 2011.
S’agissant des communes de montagne, je distinguerais deux situations: d’abord, celle des petites communes isolées, confrontées à une érosion démographique, notamment agricole, pour lesquelles la solidarité intercommunale offre à une échelle pertinente une alternative économique, ainsi que les services indispensables à la population; en second lieu, la situation des communes disposant d’un attrait économique ou touristique certain, qui selon moi doivent prendre l’initiative d’un projet intercommunal. Cette deuxième forme de solidarité territoriale élémentaire est indispensable en montagne.
PLM : Peut-on aller plus loin, en transformant les intercommunalités en collectivités territoriales de plein exercice?
P. J. : Je n’y suis pas favorable, pas plus qu’à la reconnaissance d’une quelconque clause générale de compétence aux établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI. Outre qu’en l’état actuel de notre Constitution cela est rigoureusement impossible, ces orientations créeraient une rupture avec la tradition française. Le lien très fort entre la population communale, sonmaire et le conseil municipal, doit être préservé, surtout en zone de montagne où l’isolement justifie la proximité de la gouvernance locale.
Pour autant, je suis convaincu de la nécessité de renforcer les compétences des structures intercommunales, comme le préconise lamission Belot. C’est en dotant celles-ci de compétences nouvelles ou élargies que l’on pourra mieux soutenir l’attractivité des communes rurales ou demontagne isolées, précisément au nom de l’élémentaire solidarité qui doit s’exprimer à leur égard.

Unique association d’élus intégrant tous les niveaux du «millefeuille territorial» (12 régions sur 22, 48 départements sur 100, 6200 communes sur plus de 36000), l’ANEM a un point de vue horizontal et vertical des collectivités et prône une réforme basée sur la réalité des territoires afin de les reconnaître dans leur singularité.
L’Association a été notamment auditionnée par Edouard Balladur, Alain Marleix, secrétaire d’Etat à l’Intérieur et aux Collectivités territoriales, les représentants de la mission Belot et les proches collaborateurs du président de la République, du Premier ministre et du ministre en charge de l’Intérieur. Les délégués de l’ANEM ont porté le message du bureau, approuvé par le comité directeur, qui fait dix propositions pour le succès de la réforme (voir p. 11).
Le rapport de la mission sénatoriale fait explicitement référence à l’audition de l’Association et le vocable montagne apparaît à plusieurs reprises dans le rapport. Il n’est donc pas étonnant que plusieurs de ses préconisations recoupent celles des élus de la montagne.

Maire d’Entre-Deux-Monts (Jura) et membre du comité directeur de l’Association, Michel Bourgeois est également premier vice-président de l’Association des maires du Jura. Il nous livre sa vision, toute personnelle, des orientations de la réforme des collectivités locales intéressant les communes.

PLM : Quelles réflexions vous inspirent les propositions du comité Balladur s’agissant des communes ?
Michel Bourgeois : Je suis dans l’ensemble assez satisfait des propositions de réforme contenues dans le rapport Balladur. Il me semble notamment essentiel que les communes conservent le bénéfice de la clause de compétence générale, afin que lesmaires et leur conseilmunicipal gèrent efficacement les affaires communales. Il est néanmoins souhaitable de clarifier les attributions au sein du couple commune/EPCI.
A cet égard, je considère que les communes ont un noyau dur de compétences, constitué de la police et de la voirie, notamment. Cela n’interdit pas, évidemment, la conclusion de convention entre l’EPCI et les communes membres s’agissant de l’utilisation de gros équipements ou matériels, par exemple pour le déneigement. En revanche, contraindre les communes à fusionner me paraît être une fausse bonne idée, sauf à ce qu’il existe entre elles une continuité territoriale évidente, ce qui n’est pas le cas de la commune d’Entre-Deux-Monts.
PLM : Êtes-vous favorable à la suppression des financements croisés?
M.B. : En matière de financement de projets, je pense qu’une clarification est très souhaitable. Pour une petite commune comme Entre-Deux-Monts qui compte 150 habitants, il est essentiel de savoir précisément à qui s’adresser. La pluralité des intervenants nuit à l’efficacité de l’action publique. Selon moi, le plan de financement idéal de tout projet lancé par une commune, rurale ou de montagne, fait intervenir la communauté de communes et la région. C’est particulièrement vrai enmatière de développement touristique. J’ajoute que l’Etat devra continuer d’intervenir à travers la dotation globale d’équipement.

La réalité montagnarde locale des départements et des régions transparaît dans la politique des conseils généraux et régionaux qui lui affectent généralement un vice-président. Les élus de montagne sont toutefois très réservés sur la proposition visant à désigner par un scrutin de liste les conseillers régionaux et départementaux, avec comme conséquence la suppression des cantons.

Le mode de scrutin départemental actuel (scrutin majoritaire uninominal à deux tours), combiné à la taille des circonscriptions (canton), permet de garantir une représentation des territoires et des populations demontagne. Il est donc primordial de s’assurer au préalable que les futures assemblées exécutives représenteront des territoires, des bassins de vie, et ne se baseront pas uniquement sur des critères démographiques.
Collectivité emblématique des solidarités sociales et territoriales, le département demeure un échelon auquel l’électeur reste attaché en raison de sa «lisibilité » au niveau de ses élus et de sa proximité. C’est pourquoi les élus de lamontagne prônent le maintien de la clause générale de compétence du département pour qu’il continue à assurer la cohésion à travers la solidarité sociale et territoriale de proximité. Qui aurait assuré la couverture en téléphonie mobile des zones blanches ou l’installation de réseau haut débit en zones de montagne non rentables si certains conseils généraux n’avaient pas pris le relais d’opérateurs non intéressés par ces territoires ?
Le niveau régional, bénéficiant d’une vision stratégique, favorise l’accompagnement et le développement économique des zones de montagne. Seul cet échelon peut assurer la solidarité entre les territoires qui ne sont pas tous confrontés aux mêmes difficultés, ni aux mêmes handicaps naturels. La coopération entre régions permet d’assurer l’approche globale de la réalité physique du massif.

Membre du comité Balladur, le président du conseil général de l’Isère, André Vallini, rappelle son attachement à la clause générale de compétence du département, tout en plaidant pour une rationalisation des financements croisés.

PLM : La spécificitémontagne a-t-elle eu suffisamment droit de cité au sein du comité Balladur?
André Vallini : Il est impossible de plaquer un modèle unique sur une réalité aussi diverse que celle des territoires de la République. La spécificité des espaces de montagne en matière d’aménagement du territoire ou de transport ne peut être ignorée. L’objectif du comité Balladur a été de faire des propositions qui permettront d’améliorer la qualité des services rendus à nos concitoyens tout en respectant l’identité de nos territoires et en simplifiant l’organisation territoriale. La seule façon de réussir cette réforme est donc de laisser les élus locaux choisir leur organisation en fonction des particularités locales.
PLM : Comment prendre en compte la montagne au sein des collectivités locales de demain?
A.V. : Si les spécificités des territoires de montagne doivent être prises en compte, il ne faut pas isoler les massifs des bassins de vie et d’emplois, souvent concentrés dans les vallées. Il est nécessaire de renforcer les intercommunalités pour assurer un développement solidaire entre les territoires les plus touristiques, comme les stations de hautemontagne, et les territoires plus agricoles. De leur côté, les départements ont un rôle essentiel à jouer en matière de péréquation, de transports et de routes pour continuer à désenclaver les zones les moins accessibles. Concernant la désignation des élus locaux, le redécoupage des cantons ne doit pas obéir à des critères exclusivement démographiques, mais chercher à rééquilibrer des inégalités inacceptables, tout en veillant à ne pas créer des circonscriptions trop vastes.
PLM : Quel est votre avis sur la suppression de la clause générale de compétence des départements?
A.V. : La clause de compétence générale permet aux départements de répondre aux mutations économiques et sociales et aux nouveaux besoins de la population. Mais j’ai bien conscience que l’intervention des différentes collectivités dans tous les domaines peut être source d’incompréhension et de perte d’efficacité. Je propose donc d’encadrer les financements croisés en mettant en place trois verrous : d’abord, limiter le financement d’un même projet à deux collectivités ; ensuite, plafonner l’apport de la collectivité secondaire à 50 % de la dépense; enfin, imposer de ne pouvoir faire appel qu’à une collectivité de niveau supérieur.

Président du conseil régional d’Alsace et coprésident de l’Institut de la décentralisation, Adrien Zeller considère que l’échelon régional reste le plus pertinent pour traiter la spécificité des territoires de montagne.

PLM : En tant que président d’une région de montagne, quelle est votre appréciation sur les propositions relatives à la réforme des collectivités locales?
Adrien Zeller : La montagne pose la question de la représentation des territoires à la bonne échelle. Globalement, le cas alsacien plaide nettement en faveur de l’échelon régional, le plus à même de prendre en compte les spécificités et de garantir l’unité du massif. En outre, ce niveau d’approche garantit une stratégie cohérente qui ne peut être l’addition de stratégies cantonales, sans nier l’intérêt de l’appréhension infrarégionale. Par exemple, quand on valorise les Vosges au plan touristique, on communique sur lemassif desVosges dans sa globalité. Par ailleurs, je milite pour des intercommunalités fortes et fonctionnelles. Je considère qu’il n’existe pas de spécificité montagne de l’intercommunalité, tout en admettant que certaines particularités géophysiques peuvent être prises en compte ponctuellement lors de la création d’un établissement public de coopération intercommunale.
PLM : En quoi la différenciation territoriale peut-elle servir les territoires de montagne?
A.Z. : Le niveau local et le niveau régional sont les deux échelons pertinents pour l’identification et la prise en considération des besoins des territoires.
Contrairement aux départements, la région est plus en capacité de différencier les territoires en transcendant le découpage cantonal, qui par ailleurs a sa légitimité. Avec une politique économique globale, la région peut justifier un soutien particulier en faveur de communes de montagne en perte d’activité et d’emploi dans une vallée excentrée.
PLM : Quel avenir imaginez- vous pour la politique interrégionale de massif?
A.Z. : Je suis favorable au développement de l’interrégionalité, y compris en partenariat avec l’Etat, garant de l’aménagement du territoire. La réalité du massif entraîne la nécessité de s’appuyer sur un échelon régional fort et sur des projets à l’échelle de plusieurs régions. Pour autant, il n’est pas nécessaire de créer une institution interrégionale spécifique.

Particularisme français, le comité de massif est la seule instance transcendant les frontières administratives traditionnelles qui peut exprimer la cohérence et les besoins inhérents des territoires de montagne

Les comités de massif ont été institués par la loi montagne du 9 janvier 1985. Ils ont été conçus par le législateur comme des instances de concertation et de proposition placées sous l’autorité de préfets de région coordonnateurs de massif.
Ce niveau d’approche original, affranchi du découpage territorial traditionnel, devait conduire au développement de politiques de coopération interrégionale sur le thème spécifique de la montagne et permettre également une expression propre à chaque massif, pouvant aboutir à l’adaptation de certaines règles nationales aux réalités locales au travers de prescriptions particulières de massif.
Les comités demassif sont restés pratiquement inopérants pendant plus d’une dizaine d’années faute de pouvoir maîtriser le calendrier de leurs réunions. Ils se bornaient à servir de chambres d’enregistrement des actionsmontagne conduites par l’Etat au niveau de chaque massif.
Depuis 1995, chaque comité demassif est doté d’une commission permanente présidée par un élu, qui exerce également la coprésidence du comité avec le préfet coordonnateur. Cette évolution a considérablement changé la donne puisque les comités demassif élaborent depuis l’année 2000 des propositions de stratégies de développement interrégionales qui s’intègrent dans la contractualisation entre l’Etat et les régions.

Une instance «saute-frontières»

En outre, avec l’appui des programmes Interreg, le massif est devenu un niveau de coopération interrégionale reconnu et apprécié par Bruxelles pour la mise en oeuvre des programmes opérationnels relevant de la politique des fonds structurels de l’Union européenne.
Toute la richesse de l’apport des comités de massif tient donc en grande partie à leur nature « sautefrontières », mais aussi à la force et à la cohérence de leur objet, à savoir la réalité montagnarde. Il est donc légitime qu’au moment où l’on envisage de redessiner la carte administrative de la France, ils soient systématiquement consultés, et espéronsle, entendus, sur toute modification du tracé des contours des futures régions et des futurs départements.

• 1-Achever la carte intercommunale en montagne au 31 décembre 2012.
• 2-Renforcer le lien entre conseillers municipaux et communautaires (fléchage des candidats mais pas d’élection des présidents des communautés de communes au suffrage universel direct).
• 3-Préciser dans la loi les compétences exclusivement intercommunales.
• 4-Maintenir la clause générale de compétence des communes.
• 5-Reconnaître la vocation de trois blocs d’intervenants au regard des actions : communes-EPCI et départements pour les projets de proximité; régions-Etat pour les actions stratégiques de développement; Régions-Etat et Union européenne pour la mise en oeuvre des fonds structurels.
• 6-Clarifier les compétences en désignant des chefs de file pour simplifier les financements croisés.
• 7-Consulter les comités de massif pour toute modification des limites des régions et des départements.
• 8-Réformer et clarifier la fiscalité locale en profondeur pour garantir l’autonomie des collectivités locales.
• 9-Rémunérer au travers des dotations d’Etat les territoires de haute valeur environnementale.
• 10-Expérimenter des formes de fonctionnement institutionnel spécifiques à la montagne.

François Maïtia, vice-président du Conseil régional d’Aquitaine et président du comité de massif des Pyrénées, souligne l’apport incontournable des comités de massif au paysage institutionnel des collectivités.

PLM : En quoi les comités de massif peuvent-ils être concernés par une réforme des collectivités territoriales?
François Maïtia :Délimité sur la base d’une réalité géophysique objective, le périmètre de nos massifs me semble difficilement modifiable. Par contre, les comités demassif risquent d’évoluer en fonction de ce que l’on fera de deux variables importantes que sont le déplacement des tracés administratifs et l’attribution des compétences d’aménagement. Leur rôle et leur composition en seront nécessairement affectés. C’est bien pour cette raison que les élus de montagne demandent que les comités de massif soient préalablement consultés si de telles modifications sont envisagées.
PLM : Les comités de massif ont-ils vocation à devenir un jour des collectivités territoriales?
F.M. : On pourrait s’interroger sur la pertinence de transposer chez nous le modèle italien des communautés demontagne, c’est-à-dire des collectivités territoriales qui ont un statut à part, adapté à leur propre logique territoriale. Mais ce ne serait pas transposable à nos massifs, pour d’évidentes raisons d’échelle.
PLM : Leurmaintien dans la carte institutionnelle est-il néanmoins indispensable?
F.M. : Oui, car la réalité objective du massif s’impose à nous comme un niveau d’approche essentiel en matière de développement économique, de gestion de l’espace et d’aménagement du territoire, ainsi qu’en ont fait la preuve les conventions interrégionales de massif et les schémas de développement. Ne pas le prendre en compte nous conduirait à de graves résultats tant pour les populations que pour le milieu naturel de montagne.
Il est donc crucial que la réforme des collectivités territoriales n’évince pas les comités de massif. Au contraire, ils devraient s’affirmer comme des acteurs et des partenaires toujours plus engagés dans l’animation de nos territoires.