Avec le sous-titre « Faire de la diversité territoriale un atout », le Livre vert de la Commission européenne sur la cohésion territoriale, publié le 6 octobre 2008, est soumis à une large concertation jusqu’à la fin de ce mois de février. En s’ouvrant à la prise en compte des différences territoriales, la politique communautaire de cohésion, jusqu’ici à dimension exclusivement « économique et sociale », représente aujourd’hui un coin d’entrée propice pour une reconnaissance accrue de la spécificité montagne par l’Union européenne et le développement, à terme, d’une véritable politique commune intégrée à son endroit. Les associations d’élus de montagne, l’ANEM et l’Association européenne des élus de montagne (AEM) en tête, entendent fournir des contributions qui viendront enrichir une approche des territoires de montagne, en l’état plutôt fragmentaire, voire à l’emporte-pièce. Le présent dossier rend compte à la fois de la teneur du document de la Commission et de la contribution que prépare l’Association.

Avouant modestement que l’objectif du Livre vert sur la cohésion est « d’approfondir la compréhension de ce concept », et rappelant qu’il n’existe pas actuellement de cadre budgétaire pour développer ce type d’action, la douzaine de pages de la communication de la Commission n’en propose pasmoins un constat et une méthode pour lui donner corps.
Tout en s’interrogeant sur le contenu de ce à quoi pourrait ressembler une politique de l’Union en matière de cohésion territoriale, la communication de la Commission part du postulat qu’une telle politique devrait viser à « garantir le développement harmonieux de tous les territoires et à permettre à leurs habitants de tirer le meilleur parti de leurs caractéristiques propres ». La cohésion territoriale doit donc se préoccuper d’une compétitivité respectueuse des préceptes du développement durable uniformément répartie dans toute l’Union.
Au regard d’un tel objectif, le Livre vert relève que le territoire de l’Union se caractérise par un tissu urbain relativement dense de villes moyennes qui facilite l’accès aux services d’intérêt général.

Agir sur la densité, les liaisons et la coopération

Par contre, aussitôt enregistré ce constat favorable sur la structure de l’habitat, le document montre que la répartition de l’activité économique est beaucoup moins équilibrée et souligne que là où elle se concentre, elle génère des nuisances, telles que saturation du réseau routier, prix élevés de l’immobilier, exclusion sociale et pollution.
La Banque mondiale, estimant que la densité de population, les distances et les divisions influent sur le rythme du développement, la Commission en déduit que la politique de cohésion territoriale de l’Union pourrait comprendre trois champs d’action distincts. Le premier viserait l’atténuation des écarts de densité, le deuxième l’amélioration des équipements de liaison, et le troisième le développement des coopérations à tous niveaux. Celles-ci concerneraient notamment l’environnement (gestion des sécheresses, prévention et lutte contre les risques, tels que l’incendie ou les inondations), mais aussi le développement économique et les services d’intérêt général, tels que santé, éducation, transports.
Ce n’est qu’au-delà de ces trois orientations, qui s’adressent indistinctement à une grande diversité de territoires, tant urbains que ruraux, que le document en vient à considérer les « régions ayant des caractéristiques géographiques particulières » qui requièrent des mesures spécifiques, et au nombre desquelles figurent bien entendu les «régions montagneuses ».

Bien que globalement pertinente, la vision que livre la Commission des territoires de montagne dans sa communication sur la cohésion territoriale se révèle parfois incomplète, ou erronée, sur certains aspects.

La description que fait le Livre vert de la Commission des territoires demontagne tend à faire la démonstration que leurs problèmes spécifiques de développement sont directement liés à leur nature géographique.
Il part en premier lieu du constat que les territoires de montagne sont des territoires marginaux, accueillant 10 % seulement de la population de l’Union, et pauvres, puisqu’ils sont souvent frontaliers (première difficulté), ainsi que fortement ruraux, avec plus d’un tiers de leurs habitants vivant en milieu rural (facteur de moindre ressource).
De fait, le produit intérieur brut par habitant n’y atteint que 80 % de la moyenne européenne. Mais le document laisse entendre que cette moyenne recouvre des réalités très diverses, en précisant que pour un quart toutefois des habitants de ces territoires le même chiffre est au contraire supérieur à la moyenne.
Par ailleurs, le document souligne que les populations des régions montagneuses ont été globalement stables ou en légère progression entre 1995 et 2004. Par conséquent, l’intérêt de prendre en considération les territoires de montagne dans leur spécificité ne tient pas directement à un enjeu particulier sur le plan démographique qui serait directement issu des conditions géophysiques.

Des territoires bien desservis mais menacés

Cela ne tiendrait pas non plus à la structuration de ces territoires, puisque la Commission considère (de façon un peu trop expéditive) qu’ils sont « souvent bien desservis en transports » et que « les services de base y sont également bien présents ».
Par contre, la faiblesse économique de ces régions est manifestement liée à une insuffisante diversification des activités et à une pression constante exercée par le tourisme. De fait, c’est surtout pour des raisons environnementales que la Commission semble trouver une légitimité à envisager une action particulière pour la montagne.
Outre l’importance et le nombre de ses sites naturels, ce sont les menaces environnementales qui pèsent sur elle qui la distinguent. Les menaces ainsi évoquées sont le changement climatique, d’une part, et l’appauvrissement de la biodiversité, d’autre part, auxquelles on peut ajouter le tourisme comme facteur de risque de dégradation des milieux naturels.

Cerner la spécificité montagne en onze lignes, comme le fait le Livre vert de la Commission sur la cohésion territoriale, relève de la gageure. L’Association entend bien enrichir et nuancer cette approche par sa contribution.

A la décharge de la Commission, on lui accordera le bénéfice de circonstances atténuantes, pour avoir livré une présentation très schématique et parfois caricaturale du fait montagnard. Toutefois, outre divers compléments dont l’absence serait inconcevable, certains correctifs méritent d’être apportés et des questions méthodologiques soulevées.
Ainsi, la notion de montagne n’est pas définie, et le document s’y réfère, sans doute sciemment, comme à un lieu commun qui fait consensus. Or, cela rend d’autant plus incertains les chiffres mentionnés, pour ce qui concerne les populations ou les performances économiques.
Le fait est qu’en ne parlant que de « régions montagneuses » et à aucun moment de « territoires » de montagne, le document laisse planer l’équivoque et ne se prononce pas sur la précision d’approche qui devrait être pertinente.

Des difficultés uniformément réparties entre tous les massifs

La contribution de l’ANEM entend donc, dans un premier temps, attirer l’attention sur l’importance d’une définition, réaliste et partagée, comme enjeu fondamental de cette future politique. D’importants correctifs doivent également être apportés en nuançant certaines appréciations globalisantes qui tendent à livrer une image monolithique de la montagne.
En effet,même si le texte stipule bien que ces constats sont à nuancer, le document laisse entendre que la montagne est (généralement) bien desservie en transports, ce qui en fait une destination touristique recherchée, avec des services de base « bien présents ».
Une telle présentation occulte d’autres réalités montagnardes pourtant très répandues, que l’Association rappellera: les difficultés au quotidien liées à l’insuffisance ou à la saturation des infrastructures de transports, la moindre attractivité (voire la nonattractivité) touristique de nombreux territoires de montagne, notamment en moyenne montagne, ou encore la tendance croissante au retrait des services publics, et la marginalisation persistante au regard des technologies de communication. Et cela, dans une proportion inquiétante, et pas seulement pour les nouveaux Etats membres de l’Europe centrale, comme le laisse entendre le Livre vert.
Enfin, l’Association entend faire valoir que la reconnaissance de la spécificité montagne, si elle a toute sa place dans le cadre de la politique de cohésion, ne saurait s’arrêter là, et que par bien des aspects, requiert d’être intégrée dans l’ensemble des politiques de l’Union, ainsi que le demandent avec constance les élus européens de la montagne depuis près de quinze ans.

7 % seulement de la population européenne vit dans des villes de plus de 5 millions d’habitants, et l’Union compte environ un millier de grandes villes de plus de 50000 habitants, et 5000 de plus de 5000 habitants et de moins de 50000. Cette configuration de l’espace urbain constitue aux yeux de la Commission un avantage substantiel, dans la mesure où elle permet globalement une bonne accessibilité et distribution des territoires en matière de services économiques d’intérêt général (centres de soins, éducation, énergie durable, haut débit…).

En se défendant d’être exhaustif, le Livre vert sur la cohésion territoriale distingue trois catégories de régions confrontées à des problèmes de développement spécifiques du fait de leurs caractéristiques géographiques particulières : les montagnes, les îles (soit six des sept régions ultrapériphériques que compte l’Union), et les zones à faible densité de population (soit dix-huit régions). A vrai dire, aux yeux de la Commission, chacune de ces catégories emprunte à l’une ou l’autre certains traits communs. Ainsi, elle relève que les régions montagneuses sont « souvent des régions frontalières », tandis que les zones insulaires sont « souvent montagneuses », et que les régions à faible densité de population sont « toutes rurales » et « presque toutes frontalières ». Zones côtières et ultrapériphériques ont fait l’objet de la part de la Commission d’une communication spécifique en date du 20 octobre dernier.

• Le Livre vert de la Commission européenne sur la cohésion territoriale identifie les régions de montagne comme des territoires appelant des mesures spécifiques.
• La vision sommaire de la réalité montagnarde exposée dans le document appelle des nuances et parfois des démentis que les élus entendent lui apporter.
• Toute contribution peut être adressée jusqu’au 28 février par voie électronique à l’adresse suivante : REGIO-GreenPaper-Territorial@ec.europa.eu

C’est à l’occasion de son bureau exécutif, dans le courant de la dernière semaine de ce mois, que l’Association européenne des élus de montagne (AEM) arrêtera le contenu de sa contribution relative au Livre vert. On devrait y retrouver plusieurs éléments des propositions que l’AEM défend pour alimenter un Livre vert sur la montagne, et qui ont servi à l’élaboration de l’avis d’initiative du Comité des régions de juin 2008 sur ce sujet. Plusieurs eurorégions de montagne, telles que Alpes- Méditerranée, ou bien des structures de coopération transfrontalières, telles que la Communauté de travail des Pyrénées, devraient aussi fournir de leur côté des contributions, tout comme un certain nombre de collectivités territoriales de montagne de divers Etats membres de l’Union.