Au sortir de l’été, seules la Suède et la république Tchèque n’avaient pas encore soumis à ratification le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007 et ratifié par la France le 14 février dernier. Néanmoins, son entrée en vigueur avant les prochaines élections du Parlement européen en juin 2009, comme cela était initialement envisagé, semble de moins en moins probable, notamment en raison du rejet par référendum de l’Irlande le 12 juin dernier, auquel la diplomatie s’efforce de trouver une réponse. Le dossier de PLM dresse le portrait de cette nouvelle Europe qui pourrait se mettre en place à l’horizon de 2010.

Le traité de Lisbonne, très technique, qui procède par amendements etmodifications des traités européens préexistants, a pour objet de clarifier et de renforcer le fonctionnement politique et institutionnel de l’Union, rendu indispensable par les récents élargissements. Les champs de compétence et les procédures de décision sont donc appelés à évoluer substantiellement, marquant une étape cruciale dans la construction européenne, qui révise légèrement à la baisse certaines de ses ambitions mais entend gagner considérablement en efficacité. Le fonctionnement institutionnel européen, en donnant une certaine primauté à l’exécutif, avait un besoin croissant d’être modernisé au fur et à mesure que l’Europe élargissait le champ de ses compétences. Le citoyen constatait en effet l’éloignement d’un nombre croissant de décisions sans que celles-ci bénéficient d’une procédure d’élaboration suffisamment transparente et démocratique. Le traité de Lisbonne apporte sur ce plan plusieurs avancées significatives. Dès l’origine, le droit communautaire s’est distingué du droit international classique en envisageant à terme la possibilité, au sein des instances mises en place, de décisions prises à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité avec une voix par Etat.

La codécision étend notablement son champ

Néanmoins, le circuit décisionnel européen, fondé sur le triangle Commission- Parlement-Conseil, laissait la maîtrise de l’initiative à une instance administrative (la Commission) et la capacité de décision au pouvoir exécutif (le Conseil). Le Parlement n’a longtemps eu qu’un rôle consultatif, sans réelle marge de manoeuvre autre que celle, vite limitée, de bloquer le budget, et son élection au suffrage universel à partir de 1979 n’y changea rien. Il a fallu attendre lamise enoeuvre duMarché L’article 240 du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne qui prévoyait que « le présent traité est conclu pour une durée illimitée » a vécu. Le recours à l’adjectif « illimitée » au lieu de l’usuel « indéterminée » constituait en 1957 un symbole politique très fort, affirmant que la construction européenne était délibérément irréversible et, faute d’avoir envisagé ce cas de figure, que les pays signataires ne pouvaient s’en retirer. Désormais, l’article 50 du traité consolidé prévoit expressément une procédure de retrait, invocable par tout Etat membre. Cette nouveauté est de nature à fragiliser la détermination des Etats membres dans la voie de l’intégration. D’autres dispositions viennent substantiellement conforter l’Union européenne, notamment celle qui lui confère une personnalité juridique internationale l’habilitant à négocier directement des traités dans les domaines dont elle détient la compétence. Est du même ordre, celle qui crée en tant que viceprésident de la Commission, un haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. unique au 1er janvier 1993 pour que les procédures de décision à lamajorité qualifiée se mettent enfin en place, puis le traité de Maastricht pour que certains domaines de compétence communautaire soient ouverts à une véritable codécision partagée entre le Conseil et le Parlement. Le traité de Lisbonne étend ainsi le champ de la codécision à une cinquantaine de nouveaux domaines couvrant pour l’essentiel les secteurs de compétence historiques de l’Union.Demême, il augmente substantiellement le nombre de décisions prises à la majorité qualifiée (voir page 9), et le Conseil siègera en public, alors que ses débats se sont toujours tenus jusqu’ici à huis clos.

Une Europe plus proche du citoyen

Par ailleurs, le pouvoir législatif de l’Union se renforce avec l’association plus étroite du Parlement à la désignation de la Commission.Alors qu’il se contentait jusqu’ici d’approuver sa composition telle qu’elle résultait d’accords arrêtés au sein du Conseil, il élira le président de la Commission sur une liste de trois noms que lui soumettra ce dernier. La démocratie au niveau communautaire se trouve également renforcée avec un rapprochement et une coordination des travaux entre Parlement européen et parlements nationaux, ces derniers appréciant les limites de la subsidiarité, c’est-à-dire disposant de la capacité à décréter ce qui relève de façon plus pertinente du droit national. Enfin, le traité de Lisbonne rapproche l’Union européenne du citoyen en lui accordant un droit de pétition et d’initiative. La Commission aura l’obligation de transformer en proposition tout projet ayant recueilli un million de signatures dans un « nombre significatif d’Etats »…Voilà qui pourrait ouvrir de nouvelles perspectives à des initiatives pétitionnaires, comme celle qui concerne le statut du service postal ?

L’article 240 du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne qui prévoyait que « le présent traité est conclu pour une durée illimitée » a vécu. Le recours à l’adjectif « illimitée » au lieu de l’usuel « indéterminée » constituait en 1957 un symbole politique très fort, affirmant que la construction européenne était délibérément irréversible et, faute d’avoir envisagé ce cas de figure, que les pays signataires ne pouvaient s’en retirer. Désormais, l’article 50 du traité consolidé prévoit expressément une procédure de retrait, invocable par tout Etat membre. Cette nouveauté est de nature à fragiliser la détermination des Etats membres dans la voie de l’intégration. D’autres dispositions viennent substantiellement conforter l’Union européenne, notamment celle qui lui confère une personnalité juridique internationale l’habilitant à négocier directement des traités dans les domaines dont elle détient la compétence. Est du même ordre, celle qui crée en tant que viceprésident de la Commission, un haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

La disposition portant reconnaissance de la spécificité des territoires de montagne, qui figurait dans le projet abandonné de traité constitutionnel, réapparaît dans le traité de Lisbonne. Elle devrait figurer au sein du titre XVIII des traités consolidés consacré à la cohésion économique sociale et territoriale dans un article 174 qui reconnaît une priorité aux «régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents, telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne».

L’élection du président du Conseil et la nomination du haut représentant, accords de retrait d’un Etat membre, règlements issus d’une initiative pétitionnaire, coopération policière et judiciaire, mesures relevant de la politique commune de l’immigration et du contrôle aux frontières, aide internationale d’urgence, mesures d’encouragement en matière sociale (sport, santé, éducation, culture…) sont autant de sujets pour lesquels la majorité qualifiée sera requise au sein du Conseil. Trente-trois nouveaux articles des traités y sont désormais soumis, portant à quatre-vingt-seize le nombre de décisions concernées. A noter que nombre d’entre eux sont également soumis à la procédure de codécision. Les secteurs sensibles de la fiscalité, la sécurité sociale, la politique étrangère, la défense, restent pour leur part l’apanage de l’unanimité.

Afin d’augmenter l’efficacité décisionnelle de l’Union, le traité de Lisbonne améliore le fonctionnement de ses institutions sur deux aspects majeurs : en fixant les effectifs tant du Parlement que de la Commission pour éviter qu’ils ne deviennent pléthoriques au fil des élargissements, et d’autre part en étendant le recours à la majorité qualifiée.

Alors que les derniers élargissements de 2007 ont fait exploser le nombre des députés européens, passant de 732 à 785, et le nombre de commissaires à 27, il fallait impérativement contenir pour l’avenir ces effectifs afin de pouvoir garantir à la fois clarté des débats et efficacité des prises de décision. Le nombre de parlementaires européens est ainsi arrêté définitivement à 571, avec un maximum de 96 députés et unminimumde 6 députés par Etat membre. S’agissant de la Commission, rompant avec la règle du traité de Nice instituant un commissaire par Etat membre, le nombre de commissaires (à compter de 2014 seulement) sera limité aux deux tiers du nombre d’Etat membres, soit 18 pour une Union européenne à 27. Par ailleurs, afin de faciliter le processus décisionnel, le système de la majorité qualifiée, auquel le traité de Lisbonne soumet un nombre substantiel de sujets, est basé sur une double clé requérant, pour être atteinte, 55 % des Etats membres (soit actuellement 15 sur 27) représentant au moins 65 % de la population de l’Union.

Une évolution fragilisée par un risque de différé

Sur le même principe, à la demande expresse de la Pologne, pour les trois premières années d’application de ce système (soit entre 2014 et 2017), une minorité de blocage a été fixée à un tiers des Etats membres ou 25 % de la population totale de l’Union.
Au total, on constate que le traité de Lisbonne apporte, certes, une amélioration notable aux processus décisionnels, mais qu’il en diffère l’application pour un nombre d’années non négligeable, révélant une suspicion qui ne va pas sans rappeler celle qui avait provoqué la politique de la chaise vide en 1966 et conduit au compromis de Luxembourg qui paralysa la construction communautaire pendant plus de vingt ans.

D’’une manière générale, la codécision entre Conseil et Parlement s’appliquera à l’ensemble des compétences traditionnelles de l’Union, c’est-à-dire celles acquises avant le traité de Lisbonne. Elle devient dans la terminologie des traités « la procédure législative ordinaire ». Elle s’étend ainsi à une cinquantaine de nouveaux domaines (c’est-à-dire autant d’articles des traités) et concerne, entre autres, des domaines aussi majeurs que la politique agricole commune, les libertés fondamentales (telles que la libre circulation, la parité et l’interdiction des discriminations, l’accès à l’information…), la réglementation des transports, celle de la concurrence, de l’usage de l’euro, les services d’intérêt économique général, la libéralisation des services, la politique commune d’immigration, la coopération judiciaire, les mesures d’encouragement en matière sociale (sport, santé, éducation, culture…).

Outre le fait que le traité de Lisbonne identifie clairement, en les récapitulant, les compétences exclusives de l’Union, celles qui restent l’apanage des Etats membres (et peuvent faire l’objet d’une coopération intergouvernementale), et enfin celles qui sont partagées, il apporte deux précisions novatrices quant au fonctionnement de la subsidiarité. D’une part, il indique que les Etats exercent librement les compétences partagées dans la mesure où l’Union ne s’y est pas impliquée. D’autre part, il intègre les parlements nationaux dans le schéma communautaire en les chargeant d’un rôle d’alerte précoce à travers leur suivi des activités communautaires consistant à signaler les risques de violation du principe de subsidiarité. Dès lors qu’un tiers au moins des parlements nationaux se prononce ainsi négativement sur un sujet donné, la Commission sera tenue de revoir sa proposition.