Les difficultés rencontrées par les actifs (ménages aux revenus moyens, jeunes couples…) pour se loger à proximité immédiate de leur lieu de travail constituent l’un des traits les plus saillants de la crise du logement en montagne. Dans ce contexte, Pour la Montagne consacre ce mois-ci son dossier au rapport du Conseil général des ponts et chaussées, intitulé « Le Dysfonctionnement des marchés du logement en zone touristique »(1), établi par une mission à l’origine de laquelle se trouve l’ANEM. Au-delà du constat bien connu sur la spécificité de la crise du logement des actifs en territoires de montagne, les considérations du rapport relatives au phénomène des résidences secondaires, et celles sur l’hébergement des saisonniers, retiendront plus particulièrement l’attention des élus.

La crise actuelle du logement des actifs dans les zones touristiques de montagne trouve son origine ancienne dans la mise en oeuvre, entre les années 60 et 80, de programmes d’aménagements immobiliers construits sur des principes de standardisation et demassification où la résidence secondaire primait. L’Etat et les communes sont comptables de cette situation, puisqu’ils ont organisé ainsi le développement touristique de la montagne en ouvrant à l’urbanisation des espaces naturels. Il s’agissait de satisfaire les attentes d’une clientèle urbaine, désireuse de changement et de dépaysement immédiats.

Une responsabilité partagée dans la crise

Cela a donné lieu à la création de cités touristiques conçues sur un modèle dit « intégré » des « stationsvilles » entièrement pensées pour la détente, le sport, les loisirs, dont la faiblesse originelle résidait précisément dans le fait qu’elles étaient souvent coupées de leur territoire et de ses habitants. A l’époque – fin des années 60, début des années 70 – le tourisme en montagne était dominé par la fièvre de l’or blanc, pépite sur laquelle reposait le plan neige, initié par le Commissariat général au tourisme. Les habitants des territoires concernés doivent aussi assumer leur part de responsabilité, dans la mesure où ils ont profité de la croissance des années 60 pour se constituer à très bon prix leur patrimoine immobilier et foncier.

Un manque de coordination préjudiciable à l’efficacité

La crise spécifique du logement et la spéculation foncière qui a cours dans les zones touristiques de montagne accentuent les problèmes liés au recrutement de personnel dans les entreprises – de l’hôtellerie et de la restauration notamment –, dès l’instant que les salariés permanents, comme les saisonniers, rencontrent les plus grandes difficultés pour se loger. Pour répondre à la crise, l’Etat et les collectivités locales ont imaginé nombre de dispositifs. Le bilan qu’en dressent les rapporteurs est plus que mitigé. Selon eux, les politiques mises en oeuvre ont montré leurs limites, voire leur inefficacité. Ils relèvent en ce sens unmanque de crédits d’intervention de l’Etat et une efficacité dans le court terme des mesures de défiscalisation de l’investissement. Parfois, c’est l’absence d’une vision stratégique qui est pointée du doigt, par exemple s’agissant de la mise à disposition, par l’Etat, de ses disponibilités foncières dans les zones touristiques. Certes, les collectivités locales sont intervenues pour pallier la « carence » de l’Etat, mais, regrettent les rapporteurs, elles ont agi en ordre dispersé, ce qui a nuit à l’efficacité de leurs initiatives ou de leurs actions. Une nouvelle approche doit être privilégiée et des solutions inédites sont à imaginer.

Les caractéristiques de l’offre d’hébergement sont parmi les difficultés structurelles qui ont considérablement fragilisé l’économie touristique de la montagne et contribué aux phénomènes de pression foncière et immobilière.

L’hébergement, qui atteint les deux millions de lits touristiques, doit faire face à un vieillissement de son parc. Celui-ci est obsolète et inadapté aux nouvelles attentes des touristes, en raison principalement de l’exiguïté et de la vétusté des surfaces qu’il offre. Les types d’hébergement longtemps proposés en station, souvent des petits studios résidentiels, ont contribué, selon les rapporteurs, à « une utilisation très saisonnière du parc d’hébergement résidentiel ». Ils sont en effet inadaptés aux attentes et à la structure familiale des populations permanentes.
La situation est tout aussi alarmante s’agissant de l’hôtellerie indépendante. Ainsi que le relèvent les rapporteurs, celle-ci est saisonnière, et donc ne génère pas l’autofinancement nécessaire à un maintien de son niveau d’équipement, de confort et de services.
Parfois (cela concerne surtout les établissements de luxe), on assiste à la transformation des hôtels en appartements, phénomène qui alimente la croissance du parc des résidences secondaires.

• L’offre d’hébergement, conçue dans les années 70, ne satisfait plus la demande actuelle.
• Il est impératif de relancer la mission logement des saisonniers, qui a connu, en son temps, un réel succès en Savoie.
• L’intercommunalité doit devenir le cadre pertinent de la politique locale du logement.

La question du logement des saisonniers en zone touristique constitue un enjeu crucial pour la vitalité économique et sociale des territoires de montagne. Elle exige une politique volontariste concertée entre l’Etat et les collectivités locales.

Les manifestations de la crise du logement des saisonniers en zone touristique sont connues : un marché locatif cher et saturé; une offre d’hébergement inadaptée aux actifs concernés ; des employeurs qui logent leur personnel moins souvent que par le passé; enfin, une attitude de méfiance de la part des propriétaires ou des exploitants de résidences de tourisme à l’égard des saisonniers, qui les conduisent à leur préférer d’autres catégories de locataires. Dans ce contexte, l’accès des intéressés au parc locatif social aurait pu constituer une solution alternative. Hélas, ainsi que le relèvent les rapporteurs du Conseil général des ponts et chaussées, Bruno Faréniaux et Eric Verlhac, les régions touristiques souffrent d’un déficit ancien de logements sociaux.

Relancer la mission logement des saisonniers

La situation est particulièrement préoccupante dans les départements de montagne où la densité de logements sociaux est inférieure à la densité nationalemoyenne, de l’ordre de 69 logements pour 1000 habitants. Qu’on en juge par ces chiffres, issus du rapport : Haute-Corse, 8‰; Corse-du-Sud, 12‰; Ariège, 21‰ ; Alpes-de-Haute-Provence, 36‰. Forte de ce constat, la mission invite à maintenir une politique volontariste en faveur de l’hébergement des saisonniers. Les rapporteurs recommandent de relancer sans délai la mission logement des saisonniers de la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC). Cette mission qui n’existe plus depuis le 1er avril 2007, avait pourtant permis sous l’impulsion d’Alain Simon(1), et grâce à des actions conjointes de l’Etat et des collectivités locales, de régler, notamment en Savoie, une grande partie des problèmes rencontrés par ces travailleurs.

Inscrire dans le plan local d’urbanisme une garantie logement des saisonniers

En outre, le rapport propose d’intégrer dans tout nouveau programme immobilier de loisirs et dans tout programme de réhabilitation, en particulier lorsqu’il bénéficie d’une défiscalisation, un pourcentage de lits réservés aux salariés saisonniers. Cette dernière mesure pourrait être inscrite dans le plan local d’urbanisme des communes touristiques afin d’en garantir le respect. Enfin, les rapporteurs préconisent de maintenir au niveau de l’Etat, comme des collectivités territoriales, une politique d’aide pluriannuelle à la création desmaisons des saisonniers.

L’inefficacité des politiques publiques classiquement mises en oeuvre pour remédier à la crise du logement s’explique, pour partie, par l’extraordinaire pluralité des niveaux d’intervention et, corrélativement, par un manque criant de cohérence entre eux.

Les auteurs du rapport relèvent un éclatement de la gestion des ressources foncières entre de nombreux acteurs, chacun agissant sur un territoire restreint et considérant encore trop souvent que la mise en commun des problématiques foncières est une atteinte à son autonomie de décision. A l’échelon local, notamment en zone touristique, la mutualisation des actions se heurte à de fortes résistances. Des stratégies concurrentielles ont cours, au détriment d’une raisonnable solidarité. C’est pourquoi le niveau pertinent pour une politique efficace est l’intercommunalité. De l’avis des rapporteurs, cela concerne particulièrement la montagne, où les territoires touristiques « peuvent encore largement progresser dans le domaine de la solidarité et de la mise en commun de leurs moyens ».
Et s’agissant de la promotion du niveau intercommunal, la mission du Conseil général des ponts et chaussées juge « urgent de poursuivre le transfert de la compétence logement de la commune à l’intercommunalité ».

Le développement intensif des résidences secondaires est une des causes majeures de la crise du foncier en zone de montagne et de la difficulté corrélative des populations permanentes, notamment des saisonniers, à se loger.

Dans les zones touristiques, le marché de l’offre d’hébergement se caractérise par « un déséquilibre flagrant entre lits locatifs et résidences secondaires ». Au surplus, en raison d’un fort taux de résidents secondaires, il s’y exerce une résistance à toute implantation nouvelle, particulièrement de logements sociaux. Indubitablement, cela ne facilite pas l’accès des actifs au logement dans les zones considérées.
Selon les rapporteurs Bruno Faréniaux et Eric Verlhac, la responsabilité de l’Etat et des collectivités locales est partagée dans cette situation. Est ainsi présenté comme un facteur de déséquilibre, le choix fait par le premier au bénéfice des secondes, de prendre en compte les résidences secondaires dans la détermination de la population à retenir pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
Les rapporteurs estiment que semblable mesure a encouragé les communes à investir et devait constituer, pour certaines stations, de « véritables rentes de situation ».
Si la critique est sévère, il ne faut pas pour autant stigmatiser les résidences secondaires.
Leurs propriétaires contribuent en effet au développement de l’activité économique et à l’enrichissement culturel et social des territoires. Ils en sont parfois, de l’avis des rapporteurs, leurs « ambassadeurs ».