LL’identité de la commune de montagne est indissociable des spécificités marquées de son territoire: généralement plus vaste et plus accidenté, sa gestion courante est nécessairement plus onéreuse pour la collectivité. Les conditions climatiques et géophysiques propres au milieu montagnard, telles que l’enclavement, la saisonnalité, le froid, les risques naturels, la profusion mais aussi la fragilité des ressources naturelles, induisent d’importants surcoûts qui font des régions de montagne des zones de handicap. La reconnaissance en droit de cet état de fait est donc indispensable et explique l’existence d’un classement par communes, au sein duquel s’applique tout un corps de règles et de mesures adaptées aux particularités de la montagne. A l’occasion du renouvellement des conseils municipaux, PLM présente aux nouveaux maires le régime juridique et financier propre aux communes classées en zone de montagne.

Pour assurer une gestion économe de l’espace qui préserve au maximum la richesse des milieux naturels montagnards, l’urbanisation dans les communes de montagne fait l’objet de règles additives dans le code de l’urbanisme (articles L.145-3 et suivants du code de l’urbanisme) qui bien souvent jouent un rôle limitatif non négligeable sur les possibilités de construction.

• L’urbanisation en continuité (article L.145-3-III du code de l’urbanisme). Elle s’impose aux bourgs villages et hameaux. L’adaptation, la réfection ou l’extension limitée des constructions isolées restent néanmoins permises.
  En outre, un document d’urbanisme local, à l’appui d’une étude en faisant la démonstration, peut interpréter cette règle en fonction des réalités du terrain «en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l’habitat, les constructions implantées et l’existence de voies et réseaux».
• Les zones d’urbanisation future (article L.145-3-III. b du code de l’urbanisme). Elles permettent dans le cadre d’un plan local d’urbanisme (PLU) d’ouvrir à la construction un espace de taille et de capacité limitées (généralement en zone NA) qui ne soit pas contigu à ceux déjà construits.
• La restauration des chalets d’alpage (article L.145-3-I. du code de l’urbanisme). Si le PLU ou la carte communale les prévoit, la restauration et l’extension limitée des chalets d’alpage peuvent faire l’objet d’une autorisation spéciale délivrée par le préfet et jointe au permis de construire, avec l’obligation d’en conserver l’utilisation saisonnière.
• Les unités touristiques nouvelles (UTN) (articles L.145-9 et suivants du code de l’urbanisme ; décret 2006-1683 du 26 décembre 2006). Cette procédure, généralement longue et coûteuse, instruite selon l’importance de l’investissement au niveau du département ou du massif, vise quatre cas de figure : l’extension ou le renforcement significatif de remontées mécaniques, la construction en site vierge, la construction en rupture de continuité modifiant substantiellement les équilibres économiques ou naturels locaux, les augmentations de capacité d’hébergement de plus de 12 000 m² de surface hors oeuvre nette. La commune doit être préalablement dotée d’un PLU.
• Les règles nationales d’urbanisme. Elles peuvent être adaptées aux réalités locales à travers des prescriptions particulières de massif (article L.145-7 du code de l’urbanisme) ou de directives territoriales d’aménagement (article L.146-1 du code de l’urbanisme).

L’importance des risques naturels liés au milieu montagnard (avalanches, crues torrentielles, glissements de terrain, chutes de pierres…) justifie l’application en zone de montagne de règles particulières en matière de sécurité.

• La cartographie des risques. Elle donne lieu à un plan de prévention des risques (PPR) annexé au PLU ou à la carte communale pour réglementer certaines utilisations des surfaces exposées. S’il n’est pas exclusif de la montagne, le PPR y est particulièrement fréquent et très consommateur d’espaces.
• L’organisation des secours. Qu’il s’agisse d’accidents de personnes ou de catastrophes naturelles, le maire a l’obligation d’organiser les opérations de secours adéquates. Ce rôle est relayé par le préfet au-delà d’une certaine gravité des événements. En principe, les frais engagés lors d’opérations de secours individuelles peuvent être récupérés en tout ou partie auprès des personnes secourues.
• La sécurisation du domaine skiable. Tout accident survenant sur le domaine skiable peut engager la responsabilité du maire. Il est en principe seul responsable au quotidien de la décision d’ouverture des pistes.

Il n’existe pas de régime juridique spécifique de protection environnementale dévolu à la montagne. Mais l’accumulation des divers régimes de protection existants, certains se chevauchant parfois, modifie substantiellement les potentialités territoriales locales.

• Parcs nationaux. Sur sept situés en métropole, cinq sont en montagne. Espaces naturels strictement protégés dans leur zone centrale (coeur de parc), les parcs nationaux ont aligné leurmode de gestion territoriale sur celui des parcs naturels régionaux avec la loi du 14 avril 2006, en transformant leurs territoires périphériques en territoires d’adhésion(1) permettant ainsi d’associer les collectivités impliquées dans le parc à travers une charte.
• Parcs naturels régionaux. Près de la moitié des 45 parcs naturels régionaux sont situés en montagne. Aptes à contractualiser avec l’Etat pour la mise en oeuvre des contrats de projets, leur périmètre peut interférer avec celui des pays, dotés de la même prérogative. Une convention entre parc et pays doit alors clarifier les interventions respectives de chacun. Leur charte est opposable au PLU et au schéma de cohérence territoriale (SCOT).
• Sites classés et réserves naturelles. Ces régimes constituent des servitudes d’utilité publique annexées au PLU. La gestion des réserves naturelles peut être déléguée à des associations, établissements publics ou fondations…
• Zones Natura 2000. Visant à préserver les espèces et milieux d’intérêt communautaire en vertu de la directive habitats de mai 1992, les zones de protection spéciale (faune et milieux naturels) et les zones spéciales de conservation (oiseaux) font l’objet de règles spécifiques négociées et consignées dans un document d’objectif. Les activités humaines exercées avant le classement ne sont en principe pas proscrites mais les bonnes pratiques sont encouragées par le biais de contrats spéciaux proposés aux gestionnaires de ces espaces.
• Circulation motorisée dans les espaces naturels (articles L.362-1 et suivants du code de l’environnement; circulaire du 6 septembre 2005).
  La loi du 3 janvier 1991 à ce sujet vise principalement les 4x4 et les motos trial, mais elle est particulièrement draconienne pour lesmotoneiges dont toute utilisation à des fins de loisirs est rigoureusement interdite si ce n’est sur des terrains clos aménagés à cet effet ou sur les voies publiques enneigées fermées à la circulation ordinaire (en vertu d’un arrêt du Conseil d’Etat du 30 décembre 2003).
• Réserves foncières. L’article 19 de la loi montagne du 9 janvier 1985 autorise les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) à rétrocéder aux communes de montagne jusqu’à 10 % des terres préemptées chaque année afin de les aider dans leur action d’aménagement foncier.
• Réglementation des boisements. Les communes peuvent prendre l’initiative de délimiter deux types de périmètres, l’un pour défendre certaines zones contre tout boisement (y compris en sapins de Noël), l’autre délimitant les espaces pouvant être boisés, sauf interdiction préfectorale.

(1) Les communes mitoyennes ou partiellement comprises dans un coeur de parc peuvent adhérer volontairement à la charte de celui-ci.

Les communes de montagne voient reconnaître leurs spécificités à travers les dotations que leur accorde l’Etat. Même si ces dernières ne couvrent pas intégralement la réalité de tous les surcoûts, leur existence n’en constitue pas moins des majorations appréciables.

• La trace du critère voirie dans la DGF. Le classement en montagne se traduit par un surplus de dotation globale de fonctionnement (DGF) important, forfaitisé de longue date (depuis une réforme entrée en vigueur en 1994). Celui-ci était lié au doublement de l’ancien critère voirie, critère globalement favorable à la montagne où le relief joue naturellement un rôle démultiplicateur.
  Il est utilisé pour le calcul de la dotation de solidarité rurale (DSR) et pour celui de la seconde part de la dotation générale d’équipement (DGE), elle aussi destinée aux petites communes, au sein desquelles il compte respectivement pour 30 % et 25 %.
• Dotation proportionnelle à la superficie. (article L.2334-7-2° du code général des collectivités territoriales). Une des cinq composantes de la nouvelle dotation forfaitaire est calculée depuis 2005 sur la base de la superficie des communes. Le montant de base alloué par hectare est majoré en montagne (respectivement 3,17 euros et 5,27 euros en 2008).
  Si son produit peut sembler modeste, cette nouvelle part n’en est pas moins majeure dans son principe. C’est en effet la première fois dans l’histoire des dotations d’Etat aux collectivités que le facteur surface est pris en considération.
• Dotation coeur de parc national. Sur la base du principe précédent, les communes perçoivent aussi une dotation spécifique pour tout ou partie de leur territoire compris dans le coeur d’un parc national (article L.2334-7-5° du code général des collectivités territoriales). Son montant, indexé sur la DGF, avait été fixé globalement à 3 millions d’euros par la loi de finances pour 2007 (3,046 millions d’euros en 2008) et bénéficie à 177 communes.

La politique d’aménagement du territoire réserve depuis longtemps une place indéniable aux zones de montagne. Les mesures évoluent et s’appuient sur de nouveaux outils contractuels (contrats montagne, pays), cependant que les zonages à discrimination positive, telles les zones de revitalisation rurale (ZRR), offrent des possibilités que les communes doivent saisir.

• Le fonds national pour l’aménagement durable du territoire (FNADT). Malgré toutes ses imperfections, et notamment la baisse de ses dotations et leur éparpillement, il demeure un outil d’aménagement à ne pas négliger. Axé sur le soutien d’opérations de développement et de diversification économique, le suivi et l’attribution en sont réalisés par les services préfectoraux. Les commissaires de massif apportent leur concours au montage des projets.
• Les contrats de projets Etat - Régions (CPER). Ils offrent de véritables opportunités aux communes de montagne, fortement accrues quand les régions développent une politique spécifique en direction de la montagne. Certains conseils régionaux s’y emploient.
  Ainsi, dans les Alpes du sud émergent les premiers contrats montagne issus du CPER et destinés à soutenir des projets de développement intercommunaux en zone de montagne. Leurs projets peuvent également être pris en compte par les conventions interrégionales de massif.
  Rappelons enfin que la plupart des zones de montagne sont éligibles au régime des zones de revitalisation rurale (ZRR) (1) et qu’elles le sont assez facilement au titre de l’objectif 2 des fonds structurels actuels qui expireront fin 2012.

(1) Les ZRR concernent des territoires à démographie fragile cumulant faible densité et perte d’effectifs (ou un taux d’actifs agricoles supérieur au double de la moyenne nationale). Depuis la loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005, pour bénéficier de ce classement, qui permet l’éligibilité à diverses exonérations fiscales à destination des PME, les communes doivent appartenir à un EPCI à fiscalité propre.

En matière d’aménagement et d’équipement touristiques, la commune de montagne s’est vue investie par la loi de compétences et responsabilités majeures assorties d’un cadre juridique précis et de ressources spécifiques.

• Obligation de conventionnement. La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est maître d’ouvrage pour l’ensemble des opérations et, sauf en régie, il y a obligation de conventionnement pour tous les opérateurs. Ces conventions doivent comporter la durée, les conditions de réalisation, de déchéance, de dévolution, d’indemnisation, le montant des participations financières, les pénalités ou sanctions applicables en cas de défaillance. On retrouve cette obligation de convention détaillée pour l’organisation du service des remontées mécaniques.
• Compétence spéciale en matière d’urbanisme. A cette contrainte logique s’ajoute l’autorisation indispensable de l’autorité compétente enmatière de permis de construire pour l’exécution des travaux et la mise en exploitation après avis conforme du représentant de l’Etat. C’est au maire de délivrer les autorisations en matière d’aménagement de pistes, qui ne peuvent en principe être réalisées qu’à l’intérieur de secteurs délimités dans les plans locaux d’urbanisme (PLU).
• Servitude piste de ski. Les servitudes de passage destinées à faciliter la pratique des sports de montagne sont créées par décision du représentant de l’Etat sur proposition du conseil municipal. C’est le bénéficiaire de la servitude qui indemnise le propriétaire.
• Taxes spécifiques aux activités de sports d’hiver. La collectivité peut percevoir la taxe sur les remontées mécaniques dans la limite de 3 % du montant des titres de transport vendus. Il en est de même pour la redevance exigible pour accéder aux domaines nordiques où se pratiquent ski de fond, raquette, traîneau… Destinée à développer ces activités au travers d’aménagements adaptés, elle peut être perçue directement par la commune ou par une association départementale de promotion avec laquelle la commune a signé une convention.