Mis en place dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, un groupe de travail présidé par le sénateur Alain Lambert, devait, notamment, explorer les voies d’«un élargissement des marges de manoeuvre des collectivités pour maîtriser leurs dépenses», ainsi que le précisait la lettre de mission du Premier ministre.

Concentrant l’analyse sur la dépense locale, le rapport Lambert , rendu public en décembre dernier, constate une forte croissance de celle-ci depuis 1980. Précisément, les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, particulièrement de personnel, ont été très dynamiques ces vingt-cinq dernières années. Semblable situation est imputable aussi bien à l’Etat qu’aux collectivités locales : leurs responsabilités sont partagées. Au passif de l’Etat sont relevés : les coûts liés aux mises aux normes en matière de sécurité, d’environnement et d’accessibilité ; les transferts de compétences ; la création, par le législateur, de nouveaux «droits opposables» – on songe ici au droit au logement opposable – dont la mise en oeuvre incombe, financièrement, aux collectivités locales.

Les collectivités sollicitées au-delà de leurs compétences

A cela s’ajoutent les appels à participation lancés par l’Etat, qui conduisent les collectivités locales à financer des équipements et des actions qui ne relèvent pas strictement de leur domaine de compétence.
Les collectivités locales ne sont pas épargnées par la critique. Ainsi, le rapport relève une insuffisante mutualisation des dépenses de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ainsi que des politiques salariales et de gestion des carrières par trop généreuses. A cet égard, le groupe de travail estime que «la rémunération moyenne par agent a progressé deux fois plus vite dans la fonction publique territoriale (FPT) que dans la fonction publique d’Etat (FPE) sur les vingt dernières années».

La progression de la DGF sur la sellette

Enfin – considération qui devrait faire débat, surtout à l’approche des élections municipales – le rapport juge que la structure actuelle des relations financières Etat – collectivités locales «ne favorise pas la maîtrise de la dépense locale». Est ici mis en cause le «dynamisme global des concours de l’Etat».
A la lecture des conclusions du rapport sur ce point, on comprend que le principe, observé par le législateur depuis 1979, suivant lequel la dotation globale de fonctionnement de chaque collectivité ne peut baisser, présenté comme incitatif de dépenses locales, est appelé à subir à l’avenir de sérieux aménagements.

Moyens financiers disponibles et domaines d’intervention des collectivités locales vont de pair. C’est pourquoi le rapport Lambert s’est également penché sur la répartition des compétences respectives de l’Etat et des différents niveaux de collectivités territoriales. Objet d’une critique particulièrement sévère: la clause générale de compétence(1), présentée comme la première des racines du mal. Le groupe de travail regrette l’absence d’une définition précise et limitative de cette clause, cependant qu’il avance, au surplus, que les collectivités, sans exception, en auraient une conception hypertrophiée.
Ce faisant, parfois, elles agiraient à la limite de la légalité, ou, en tout état de cause, interviendraient dans des matières relevant de la compétence d’autres niveaux de collectivités.
Aussi bien le rapport Lambert propose-t-il de substituer à ladite clause la notion de «compétences spéciales et prescriptives».
Concrètement, il s’agirait de confier, notamment aux départements et aux régions, des compétences spéciales obligatoires, exercées de façon exclusive, ou limitativement partagées. Départements et régions sont divisés sur cette option.
Le débat est ouvert.

(1) Voir, PLM n° 164, septembre 2006, page 4.

Tout en réaffirmant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, le rapport Lambert invite fortement celles-ci à maîtriser leurs dépenses de fonctionnement, notamment.
Il propose plusieurs outils pour y parvenir.
En premier lieu, la mutualisation des services et des fonctions supports entre les communes et leurs groupements, mais aussi entre chaque niveau de collectivités territoriales, est recommandée. En ce qui concerne les collectivités de montagne, semblable démarche pourrait s’inscrire dans le cadre territorial du massif.
Ensuite, le rapport se prononce dans le sens d’une moindre évolution des concours de l’Etat. Plus précisément, il s’agit de privilégier et de renforcer la péréquation. Celle-ci pourrait être assurée par les établissements publics de coopération intercommunale ; il en résulterait une moindre évolution des dotations globales de fonctionnement des communes.
Enfin, l’outil fiscal devra être opportunément utilisé, toujours dans le sens de la maîtrise de la dépense. Concrètement, le groupe de travail appelle de ses voeux une «responsabilisation fiscale» : les choix de dépenses faits par les exécutifs locaux seront étroitement liés à la pression fiscale qu’ils décideront d’exercer ou pas sur leurs contribuables.