La Commission européenne a présenté, le 20 novembre dernier, une communication au Conseil (1) dressant le « bilan de santé » de la politique agricole commune (PAC). Ce document procède à divers constats budgétaires qui devraient justifier la proposition, en mars, de mesures d’ajustement de la PAC actuelle. Mais surtout, il ouvre, très en amont, les réflexions et débats sur l’élaboration de la future PAC de l’après-2013. La France entend mettre à profit sa présidence de l’Union européenne, durant le second semestre 2008, pour enrichir ce débat de propositions étayées qui répondront à une véritable ambition pour l’agriculture européenne. A ce stade, l’agriculture de montagne figure très en retrait du propos. Aussi convient-il dès aujourd’hui, comme le fait le présent dossier de «PLM», de s’interroger sur la situation actuelle de l’agriculture de montagne et ses besoins au regard de l’avenir dans un contexte de mondialisation accrue, afin de verser au débat, en temps utile, les considérations pour que sa spécificité reste prise en compte de façon adaptée en raison des défis de demain.

(1) « Préparer le bilan de la santé de la PAC réformée », COM(2007)722 final, 20 novembre 2007.

La communication de la Commission au Conseil et au Parlement européens ouvre les longs débats qui conduiront à la réglementation de la PAC de l’après-2013. Mais elle révèle avant tout la préoccupation sur le coût des mesures actuelles et les moyens envisageables pour les réduire.

Le document de douze pages de la Commission vise en priorité à procéder à un redéploiement des moyens budgétaires disponibles, et à réorienter les modalités de la PAC telles qu’elles été arrêtées jusqu’en 2013. Il dégage ainsi trois axes de réformes qui feront en mars l’objet de propositions détaillées : l’abandon des références historiques propres à chaque exploitation pour le paiement des aides directes ; la révision d’instruments demarché tels que la suppression de la jachère et celle de l’intervention pour la plupart des céréales (à l’exception du blé tendre) ; et enfin, l’accroissement substantiel des crédits dévolus au développement rural.
Ces pistes apparaissent dans le document avant même toute interrogation sur les défis majeurs de l’avenir tels que le changement climatique, les bioénergies, la gestion de l’eau ou la biodiversité. C’est donc avant tout une agriculture en phase avec le marché libéral qui est recherchée, sans véritable considération pour les objectifs que peuvent servir des outils de régulation, tels que l’intervention, ou encore la jachère…

Relancer la production mais pas sans garde-fous

L’abandon de la jachère est envisagé au motif de la seule insuffisance des stocks, conjuguée aux perspectives de développement des biocarburants, sans plus d’interrogation sur l’apport environnemental de cette technique culturale, notamment pour la régénération des sols. De même, il semble hâtif de suggérer l’abandon du système des quotas laitiers avant même d’avoir évalué leur impact sur la structuration territorale de la production (un rapport détaillé est annoncé seulement pour la fin 2008).
Enfin, les thèmes de l’autosuffisance ou de la sécurité alimentaire ne sont abordés à aucun moment, alors que ces objectifs conservent toute leur importance, notamment avec la globalisation des problèmes environnementaux.
Le document de la Commission reste donc insuffisamment prospectif ou politique.

Dans l’analyse de la Commission, le renforcement substantiel du second pilier de la PAC se présente naturellement comme la réponse appropriée aux nouveaux défis que sont le changement climatique, les bioénergies, la gestion de l’eau et la biodiversité.
Pour ce faire, les marges de manoeuvre d’ici 2013 sont relativement étroites puisqu’elles ne peuvent s’inscrire que dans le respect des lignes budgétaires arrêtées. C’est pourquoi, indépendamment des ressources que dégagerait la réduction des versements directs aux plus grosses exploitations, l’essentiel des crédits supplémentaires affectés au développement rural proviendrait d’une accentuation (de 2 % par an jusqu’en 2013) de la modulation des aides du premier pilier pratiquée à titre optionnel au niveau de chaque Etat membre. A cette fin, la modulation pourrait même devenir, dans un premier temps, obligatoire au sein de l’Union européenne des Dix.

Le régime en cours des quotas laitiers expire en principe le 31 mars 2015. Un bilan détaillé de cette politique, initiée au début des années 80, est annoncé d’ici la fin de l’année. Pour faire face à une demande croissante en produits à haute valeur ajoutée, tels que fromages et produits laitiers frais, une relance de la production est aujourd’hui indispensable.
Toutefois, le régime des quotas laitiers s’y oppose en assurant une maîtrise très accomplie des volumes de production ne supportant aucune marge d’adaptation. Constatant la rigidité du système des quotas au regard des nouvelles demandes qui s’expriment sur le marché, la Commission envisage leur suppression totale et suggère l’aménagement d’une transition sans heurt qui tiendrait compte de l’impact d’une telle disparition pour les zones montagneuses.
La Commission est bien consciente qu’une reprise de la production aura pour effet de tirer les prix à la baisse et de renforcer la compétitivité du secteur, et cela au détriment des économies laitières de montagne. C’est pourquoi elle suggère une approche spécifique au profit des zones montagneuses, qui consisterait notamment à augmenter leurs quotas d’ici l’expiration du régime. Les mesures de développement rural, notamment en matière de valorisation des productions, devraient être mobilisées. La réflexion devant également porter sur «d’autres instruments de la politique laitière qui permettront de faciliter cette transition», la question de l’aide à la collecte pourrait bien resurgir.

Accentuer le découplage pourrait comporter le risque de minimiser encore plus le rôle joué par les aides directes au revenu pour le maintien de l’agriculture en montagne. La Commission semble toutefois disposée à procéder à un rééquilibrage entre systèmes productifs.

Pour l’instant basées sur des références historiques individuelles, les aides directes au revenu ont atteint leur objectif imposé par l’Organisationmondiale du commerce (OMC) de ne pas influer sur les quantités produites. Hormis cet effet incontestable pour la libéralisation des marchés agricoles internationaux, le système présente toutefois aujourd’hui deux problèmes qu’il conviendrait de résoudre.
D’une part, la gestion de ce régime se révèle très lourde puisqu’elle implique un système de déclaration individuelle des surfaces de référence par exploitation, qu’il faut instruire, archiver et contrôler… et qui représente un obstacle relatif dans les transactions foncières.
D’autre part, il a installé puis pérennisé une situation de droits acquis sur la base historique d’une réalité des exploitations, aujourd’hui dépassée. Ainsi, non seulement les exploitations les plus productives se sont vu reconnaître un niveau de revenus qu’elles avaient atteint en saturant les marchés, mais elles se sont aussi retrouvées destinataires de compléments de revenus conséquents, sans autre justification que les références atteintes.

Une partie des aides directes affectée au développement rural

Leur statut se rapproche ainsi de celui des exploitations des zones défavorisées (dont la montagne) qui, elles, perçoivent une aide directe au revenu, qui se justifie par le handicap naturel permanent qu’elles subissent.
La communication de la Commission envisage de casser la logique qui préside à cet état de chose, en abandonnant progressivement les bases historiques au profit des bases uniformisées du régime simplifié de paiement unique à la surface (RPUS) mis en oeuvre dans les nouveaux Etats membres.
Par ailleurs, elle formule clairement l’éventualité de réduire le montant des primes les plus fortes, en appliquant des pourcentages de réduction à celles qui dépassent un certainmontant (les chiffres de -10 % à partir de 100000 euros, -25 % à partir de 200000 et -45 % au-delà de 300000 euros ont été évoqués). En sens inverse, elle propose également de relever le seuil de surface minimale requis permettant de solliciter ce type d’aide (actuellement de 0,3 ha).
Les sommes ainsi épargnées seraient reversées au budget du développement rural, politique à travers laquelle les exploitations seront valorisées sous d’autres aspects que l’acte de production lui-même, notamment les mesures agro-environnementales.

Conformément à l’annonce faite devant le 23e congrès de l’ANEM, le député de la Lozère, Pierre Morel A L’Huissier, a été missionné par le ministre de l’Agriculture et de la Pêche pour rédiger un rapport sur les perspectives d’évolution de la politique agricole de montagne. Ses conclusions sont attendues en deux temps : fin février pour l’approche d’ensemble, mi-avril pour l’aspect spécifique du maintien de milieux montagnards ouverts.

PLM: Quel bilan dégagez-vous du soutien apporté aux activités agricoles en montagne ?
Pierre Morel A L’Huissier : Sans entrer dans les détails, il ressort très nettement que, sans ces aides publiques, l’agriculture de montagne n’aurait pas pu semaintenir en l’état où nous la connaissons aujourd’hui, avec deux retours fondamentaux que sont l’excellence de ses produits et l’entretien de paysages remarquables ouverts et riches en biodiversité.
PLM: L’économie laitière de montagne peut-elle survivre à la disparition des quotas?
P. M.A.L. : Elle le doit, car dans bien desmassifs elle n’a pas d’alternative réaliste. Le renforcement des quotas avant leur disparition, et l’accentuation des aides au titre du développement rural, tels que les propose la Commission, vont certes dans le bon sens, mais je crains que cela ne soit pas suffisant.
PLM: Que peut-on améliorer pour accompagner et encourager la valorisation et la diversification des productions de montagne?
P. M.A.L. : La plupart des outils appropriés existent d’ores et déjà. Il convient seulement d’accentuer de façon significative les moyens financiers qui leur sont consacrés, et de reconnaître que la montagne y est prioritairement éligible. La même logique devrait prévaloir en matière de gestion paysagère.
PLM: Le changement climatique doit-il devenir un critère de l’aide prodiguée aux agriculteurs de montagne?
P. M.A.L.: Très certainement. Cela pourrait même devenir le critère premier de toute aide publique agricole, y compris au-delà de la montagne. Mais cela ne doit pas se traduire par de nouvelles lourdeurs administratives pour les bénéficiaires.