Depuis plus d’un an, les critiques formulées à l’encontre de l’intercommunalité se font plus nombreuses. La Cour des comptes notamment, dans un rapport remis au président de la République en novembre 2005, devait, sans remettre en cause le principe même de cette forme d’organisation politique et administrative, mettre en exergue le caractère parfois hâtif et souvent inachevé du mouvement intercommunal. Dans ce contexte, l’intercommunalité peut-elle être une solution d’avenir pour les communes de montagne? Pour quelles raisons une commune de montagne voudra-t-elle s’associer à d’autres communes? A l’inverse, quels sont les éventuels motifs d’un refus d’engagement? En zone de montagne, quel peut être le périmètre pertinent d’une administration communautaire?

Encore largement indéfinie, la notion d’intérêt communautaire devrait déterminer plus clairement les compétences respectives de l’établissement public de coopération intercommunale et des communes qui en sont membres.

La notion d’intérêt communautaire, à la définition de laquelle travaille actuellement la Direction générale des collectivités locales, est au coeur du dispositif relatif à l’intercommunalité.
Il est certain que l’intérêt communautaire dépasse l’intérêt de chaque commune membre de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI); le projet communautaire ne saurait répondre à la satisfaction des besoins d’une seule commune. Pour autant, l’intérêt communautaire peut exister quand bien même il se présenterait dans le cadre géographique d’une seule commune.

L’exemple de la viabilité hivernale

De même, il se peut que l’intérêt communautaire soit satisfait en conséquence de l’exercice de compétences relevant du niveau communal. S’agissant des communes de montagne, on songe par exemple à la mise en oeuvre de la viabilité hivernale (concrètement, les opérations de déneigement). Le maire demeure compétent, en raison de ses pouvoirs de police, pour veiller au déneigement des voies dont la gestion aura été transférée à un EPCI.
Comme on le voit, l’exigence d’une définition de l’intérêt communautaire apparaît cruciale. Chargée d’une signification politique, elle devrait contribuer à une meilleure lisibilité, pour les électeurs et les contribuables locaux, de l’action de leur collectivité.

A ce jour, il n’existe pas de base recensant le nombre exact de communes classées en zone de montagne, membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI); en matière d’intercommunalité, l’appareil statistique est insuffisant, ainsi que le relevait, pour le regretter, la Cour des comptes (1). L’exploitation, à laquelle s’est livrée l’association du fichier DGF 2006, permet néanmoins d’avoir une première idée de l’engagement des communes de montagne dans un EPCI à fiscalité propre. Nous livrons ici nos premiers constats pour le massif du Jura.

(1) Cour des comptes, L’Intercommunalité en France, rapport au président de la République, novembre 2005, annexe I, pp. 267-271.

Bernard Veissière, conseiller général, maire de Ardes (Puy-de-Dôme) et président de « Ardes Communauté », témoigne que les quinze communes de son canton ont saisi l’opportunité offerte par l’intercommunalité.

PLM: Quelles ont été les raisons essentielles de l’engagement de votre commune dans l’intercommunalité ?
Bernard Veissière: Je pense qu’il faut une volonté politique claire des élus en faveur de l’engagement communautaire. Au sein du canton, il faut reconnaître que cet engagement n’a pas été immédiat, même si on était, depuis 1986, organisé en syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM).
C’est à partir de 1999 que le conseil général du Puy-de- Dôme a entrepris une politique d’information puis d’incitation à la création de structures intercommunales.
Lorsque je suis devenu maire de Ardes, chef-lieu de canton, j’ai relancé le projet de création d’une communauté de communes: depuis le 1er janvier 2000, l’ensemble des communes du canton sont membres de « Ardes Communauté ».
PLM: Dans le cas des commu- nes de montagne, quelles com- pétences doivent, selon vous, être prioritairement exercées au niveau communautaire? BV: Les petites communes de montagne ont des budgets si réduits qu’il leur est difficile d’entreprendre des politiques ambitieuses et efficaces ; elles doivent donc se rapprocher. La valeur ajoutée de « Ardes Communauté » se manifeste dans de nombreux domaines. A titre d’exemple, celui des services à la population me semble significatif.
S’agissant de la politique de l’enfance, « Ardes Communauté » a créé sur la commune d’Ardes un centre de loisirs. Grâce à un service de transport, financé par le conseil général, tous les enfants du canton peuvent s’y rendre. De même, le centre intercommunal d’action sociale (CIAS) s’est substitué aux centres communaux d’action sociale des communes.
Enfin, des projets en cours de finalisation n’auraient pas pu prendre forme en dehors du cadre intercommunal, qu’il s’agisse du centre d’hébergement touristique de 300 lits, de la ferme éolienne, ou de la maison médicale.
PLM: En définitive, l’intercom- munalité vous apparaît-elle comme l’avenir des communes de montagne ?
BV : Je suis convaincu que « l’esprit communautaire » devrait continuer à gagner les communes de montagne. Les élus doivent davantage raisonner en termes de logique intercommunale, tant l’approche strictement communale semble dépassée; elle conduit, selon moi, à l’inefficacité de l’action publique.
Je crois, par ailleurs, que l’intercommunalité est un moyen de garantir une certaine égalité des administrés sur l’ensemble du territoire concerné. Enfin, elle permet de fournir aux usagers des services de proximité semblables à ceux offerts dans les zones urbaines.

En matière de périmètre des structures intercommunales, l’heure est à la rationalisation. Les préfets devaient établir, pour le 30 juin 2006, le schéma d’orientation de l’intercommunalité de leur département.

S’agissant des zones de montagne, la détermination du seuil pertinent pour le périmètre des structures intercommunales exige une approche particulière. Il convient, en effet, de tenir compte des disparités sur le territoire et des spécificités de celui-ci.
Ainsi que le relevait le ministre délégué aux Collectivités territoriales, Brice Hortefeux, devant le XXIIe congrès de l’ANEM, à Ax-les-Thermes : « Retenir un seuil minimum à 10000 habitants dans un département comme le Cantal ou la Lozère, cela n’aurait évidemment aucun sens.» Concrètement, l’objectif demeure, après concertation avec les élus intéressés, seuls décisionnaires, le regroupement des structures de taille insuffisante. L’exemple, parmi d’autres, du département du Jura est significatif.

Relativiser le critère démographique

Alors que le schéma d’orientation de l’intercommunalité élaboré en 1995 prévoyait la création de vingt et une communautés de communes, la carte intercommunale du département, au 30 juin 2006, présente trentedeux communautés de communes et vingt et une communes isolées.
Cette photographie révèle une remarquable hétérogénéité des situations existantes, souvent fort éloignée du seuil de 4000 habitants, jugé suffisant par le projet d’action stratégique de l’Etat dans le département.
Il convient cependant de ne pas exagérer le poids du critère démographique dans la détermination du seuil pertinent. La pertinence d’un périmètre s’apprécie également à l’aune de la capacité pour la communauté de communes considérée de répondre aux exigences de cohérence spatiale, économique, de solidarité financière et sociale auxquelles elle a pour mission de répondre. C’est dire qu’il n’existe pas, en montagne comme ailleurs, « une » intercommunalité.

En matière de politique de rapprochement fonctionnel des communes, il convient d’adapter les instruments de droit commun à la réalité des territoires. A cet égard, l’intercommunalité n’est pas l’unique outil à la disposition des élus; on songe ici, par exemple, aux normes relatives à l’organisation de l’espace et à la restructuration des espaces urbanisés: schémas de cohérence territoriale (SCOT), plans de déplacements urbains. Or, il est certain que la prescription qui oblige que le périmètre du SCOT délimite un territoire d’un seul tenant et sans enclave est inadaptée à la situation des communes de montagne. Concrètement, elle pourrait signifier l’obligation de fédérer plusieurs communes relevant de plusieurs vallées, alors même que les premières comme les secondes ont des spécificités telles que la cohérence interne du SCOT s’en trouverait particulièrement altérée. Il y a là une illustration supplémentaire de ce que les normes ou institutions juridiques doivent, autant que possible, tenir compte des situations de fait, notamment la réalité géographique.