Le panorama de la situation financière des communes de montagne présente, aujourd’hui, certains aspects positifs. Mais, par ailleurs, la réalité des surcoûts engendrés par la situation objective de la montagne, les conséquences prévisibles de la réforme de la dotation globale de fonctionnement, ainsi que le retour en arrière de l’Europe en matière de politique de cohésion territoriale laissent planer des ombres sur l’avenir des collectivités concernées qu’il conviendrait de gommer. Pierre Gaultier, spécialiste des finances locales au sein de la société d’expertise Décision locale, a animé les débats sur l’ensemble des problématiques.

Notion intuitivement reconnue, les surcoûts, effectifs en montagne du fait des particularités des territoires, méritent d’être valorisés.

Une étude italienne, financée par le ministère de l’Économie et des Finances, a mis en évidence les surcoûts économiques liés à la localisation montagne. Sur les sept thèmes analysés, quatre ont été abordés dans le cadre du congrès : la collecte des ordures ménagères, l’assainissement collectif, les transports publics locaux (avec une attention particulière portée aux transports à la demande), et la distribution du gaz.

Des décalages parlants

Après quelques précisions méthodologiques, Vivien Charrey, coordinateur de l’étude pour la région Val-d’Aoste, a présenté des chiffres clés. Par exemple, la collecte des ordures ménagères affiche, en montagne, des coûts 2,4 fois supérieurs à ceux de la plaine. Un constat sur lequel a immédiatement rebondi Olivier Ducatez, directeur de l’agence iséroise d’Onyx-Véolia Environnement. « La fermeture des routes en hiver, l’accroissement des distances pour accéder aux centres de traitement, augmentent inexorablement les coûts d’approche et impliquent des surcoûts de transport du fait de notre différence d’organisation», a-t-il expliqué.
En ce qui concerne l’assainissement collectif des eaux, il apparaît que des économies d’échelle sont réalisables par les stations les plus importantes, qui desservent un grand nombre d’usagers. « En Italie, il nous est difficile d’exploiter ces économies d’échelle », a commenté Vivien Charrey.

Des médiations techniques

Quant à la distribution du gaz, la productivité diminue de 45% lorsque l’on passe de territoires denses à des territoires marqués par une forte dispersion de l’habitat. Enfin, en matière de transports publics, la productivité d’un circuit chute de 8,6% entre la plaine et la montagne.
Révélateurs de fortes contraintes économiques, ces chiffres ne doivent toutefois pas engendrer un sentiment de fatalité. Sur ce point, les partenaires de l’ANEM ont tenu à apporter commentaires et solutions.
Selon Roger Pujol, ingénieur en chef assainissement pour le groupe Suez-Lyonnaise des Eaux, « en matière d’assainissement, il faut rechercher la mutualisation des moyens, regrouper les installations, opter pour les systèmes les plus flexibles et modulaires possibles, la télésurveillance et l’automatisation ». « Mais il convient de trouver des techniques alternatives pérennes au problème de l’épandage des boues et des sous-produits », a-t-il ajouté.
Pour sa part, Myriam Maestroni, directeur général de Primagaz France, a précisé que « dans la lignée du service public, les prix pratiqués par Primagaz sont totalement homogènes sur l’ensemble du territoire (les surcoûts n’étant pas répercutés), tout en insistant sur les nouvelles possibilités de distribution en microréseaux ».

Malgré les avancées obtenues, qui ont permis de resserrer certains écarts, les élus de montagne ne baissent pas la garde. La dotation forfaitaire, qui représente en moyenne environ 70 % des sommes qu’elles perçoivent, reste au coeur du débat.

Satisfaits, pour partie, de la prise en compte des spécificités des communes de montagne pour le calcul des dotations, les élus de montagne entendent consolider ces acquis.
« Nous avons apprécié le resserrement de la fourchette de la dotation de base attribuée en fonction du nombre d’habitants, favorable aux petites communes, nombreuses en montagne. Davantage encore, la majoration de deux euros de la dotation proportionnelle à la surface des communes de montagne, passée de trois euros à cinq euros par hectare, de même que le déplafonnement de cette dotation, et la majoration de la dotation de solidarité rurale des bourgs centres en zone de revitalisation rurale », a résumé François Brottes. Néanmoins, la vigilance reste de rigueur. Car l’étude menée sur la réforme de la DGF en 2005 confirme un certain nombre de craintes.

Des propositions pour l’avenir

Tout d’abord, la notion de potentiel financier déstabilise de façon aberrante nombre de collectivités de montagne. Beaucoup de communes, qui étaient « pauvres » par rapport aux autres communes de même importance jusqu’en 2004, se retrouvent « riches » et écartées de l’éligibilité aux dotations de solidarité ou de péréquation. C’est ainsi que l’effet mécanique de l’addition des dotations forfaitaires au potentiel fiscal dans le potentiel financier a entraîné l’élimination brutale de 1 800 communes du bénéfice de la «dotation élu local». Il faudrait donc limiter la prise en compte des composantes de la dotation forfaitaire à une proportion limitée du potentiel fiscal (25 % par exemple).
D’autre part, compte tenu du poids important du mécanisme de garantie et des modalités d’indexation prévues par le législateur, l’évolution des attributions des communes de montagne dont la dotation de garantie représente près de la moitié de la dotation forfaitaire, pourrait, dès 2006, être inférieure à l’inflation. L’ANEM propose que ces communes reçoivent l’assurance d’une meilleure évolution de leur DGF.
Enfin, un juste retour financier dans la DGF devrait compenser la charge et le manque à gagner qu’induisent le plus souvent les « territoires à haute valeur environnementale », dont la montagne est particulièrement bien pourvue. Le dispositif inclus dans le projet de loi relatif aux parcs naturels nationaux pourrait être étendu à Natura 2000, aux réserves intégrales, aux sites classés, aux zones de biotopes. Une part spécifique de la dotation de solidarité rurale pourrait y être consacrée… si le gouvernement confirme l’ouverture annoncée par Brice Hortefeux aux congressites, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2006.

Le ministre a déclaré qu’en 2006 la dotation globale de fonctionnement (DGF) augmentera à elle seule de 2,73 %, soit d’un peu plus de 1 milliard d’euros. Il a également affirmé que la part proportionnelle à la superficie sera reconduite.
Par ailleurs, la dotation de développement rural sera utilisée en partie pour créer un dispositif de maintien des services publics en milieu rural : 20 millions d’euros, ouverts aux communes et aux établissements de coopération intercommunale (EPCI), aussi bien en investissements qu’en fonctionnement, devraient accompagner les initiatives. La dotation de fonctionnement minimale (DFM) est élargie depuis 2004 à quarante départements supplémentaires. Les départements de montagne éligibles conserveront leurs droits.
Au sujet de la réforme de la taxe foncière sur le non-bâti (TFNB), le ministre a reconnu le risque de voir les finances locales déséquilibrées, et évoqué la nécessité d’une « réforme modulée ». Ainsi, le dégrèvement de 20 % prévu devrait être compensé.

C’est en tant que députée européenne, que Bernadette Bourzai, maire d’Egletons (Corrèze), s’est exprimée sur la réforme des aides régionales et des fonds structurels. Elle a témoigné de ses inquiétudes en la matière pour le développement des territoires de montagne.

PLM : A l’heure de la réforme des fonds structurels pour 2007-2013, comment la montagne est-elle prise en compte par l’Union européenne, notamment au niveau des aides régionales ?
Bernadette Bourzai : Une forte incertitude pèse sur les perspectives budgétaires. Le Conseil de juin, sous la présidence luxembourgeoise, n’a pas réussi à se mettre d’accord. Nous attendons pour novembre la présentation d’un nouveau cadre de négociation par la présidence britannique. Mais il paraît peu probable que la situation s’éclaircisse avant la présidence autrichienne, au printemps.
Il est donc actuellement impossible d’annoncer de quelle part les massifs pourront disposer en matière de fonds structurels, voire de fonds nationaux et de fonds régionaux.
PLM : Cette incertitude sur le calendrier se double d’interrogations sur les montants. Quelles sont les enveloppes en jeu ?
B.B. : La proposition initiale de la Commission, en juin 2004, consacrait, pour les perspectives 2007-2013, 1,14 % du revenu national brut au budget de l’Union. Sur ces 1,14 %, 0,41 % était dédiés à la politique de cohésion territoriale.
Il était prévu une répartition de ces 0,41 % à hauteur de 78 % pour l’objectif Convergence (en direction des nouveaux pays entrants), de 17 % pour l’objectif Compétitivité régionale et emploi, et de 5 % pour les coopérations transfrontalières et transnationales.
Dans un second temps, le Conseil a proposé une minoration à 1,07% des 1,14% de départ. D’où une baisse de marge de manoeuvre, pour une majoration potentielle envers les territoires à handicap naturel. Dans ce schéma, 0,37% (soit 300 milliards d’euros), et non plus 0,41 % (335 milliards d’euros), revenaient néanmoins à la politique de développement régional. Les clés de répartition avaient également changé : 82 % pour la Convergence, 15% pour la Compétitivité régionale et 3 % pour les coopérations transfrontalières et transnationales.
PLM : Quelles remarques cette situation suscite-t-elle au maire de montagne que vous êtes ?
B.B. : Je suis inquiète. On pouvait espérer que les propositions du Luxembourg permettraient d’affecter une somme malgré tout conséquente à la politique régionale. Si nous n’aboutissons pas à un accord d’ici fin 2005, et si le blocage persiste au printemps, nous nous acheminerons vers une situation désastreuse.
En effet, il n’y aura pas de programmations pluriannuelles possibles pour les politiques de développement régional. Il y a déjà des retards effectifs dans la mise en place des programmes opérationnels. Ce serait vraiment dommageable que nous ne puissions pas bénéficier de fonds structurels.

● En 1990, les dépenses de fonctionnement des communes représentaient 69 % de leur budget global ; celles d’investissement, hors dettes, 31 %. Aujourd’hui, ces postes atteignent respectivement 72 % et 28 %.
● Sur la même période, les dépenses de fonctionnement ont enregistré une hausse de 3,2 %, et les recettes de fonctionnement une hausse de 3,4 %. A noter : les dépenses de fonctionnement des communes de montagne non touristiques sont clairement supérieures à celles des autres communes.
● Financement des investissements : l’endettement, important dans les années 90, tend à se stabiliser depuis 1996.

Source : DEXIA - Crédit local de France