La loi relative au développement des territoires ruraux a introduit plusieurs avancées en matière de pastoralisme. Toutes se rattachent aux 42 propositions du groupe de travail interministériel qu’avait présidé en 2001 le sénateur de la Haute-Savoie et président de la SEA (Société d’économie alpestre), Jean-Paul Amoudry. Des rencontres nationales du pastoralisme, organisées le 1er mars par l’Association française de pastoralisme et l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture ont permis de faire le bilan critique de ces mesures en présence des acteurs du secteur.
Elles ont aussi permis d’établir une radioscopie d’une activité économique qui peut se revendiquer du développement durable et qui s’avère stratégique pour l’aménagement du territoire montagnard en termes d’entretien de l’espace et de prévention des risques.

Que ce soit en termes d’actifs agricoles, de cheptels ou de volume de production, le secteur pastoral représente une véritable économie dont la place n’est pas négligeable. Mais de par l’importance des superficies, le poids du pastoralisme porte avant tout sur l’aménagement du territoire.

Les données rendant compte de la réalité économique du pastoralisme sont à la fois tirées du recensement agricole et des enquêtes pastorales. Il en ressort que 60 000 exploitations, soit 18 % des élevages, sont impliquées dans ce secteur. Cette activité emploie l’équivalent de 88 000 actifs à temps plein, dont 7 200 salariés.
Quand au cheptel concerné, il est relativement conséquent puisqu’il représente plus d’un cinquième (22 % du cheptel français). Avec 4 millions de têtes, les ovins constituent la première catégorie de bétail utilisé par l’élevage pastoral, principalement dans les Alpes du Sud et dans les Pyrénées.
Viennent ensuite les bovins, avec 2,5 millions de têtes, par lesquels s’identifient le pastoralisme du Massif central et celui des Alpes du Nord. Les caprins ne viennent qu’ensuite avec 229 000 têtes, et bien plus loin, quelque 76 000 chevaux.

Entretien du paysage, prévention des risques, biodiversité

Mais c’est de par son emprise territoriale que le poids du pastoralisme est le plus parlant. Mis à part quelques départements littoraux, principalement autour
du Marais poitevin, le pastoralisme est un fait avant tout montagnard dont seule la partie nord des Vosges semble exclue. En tout, ce sont près de 4 millions d’hectares dont la gestion est assurée par cette activité.
Outre l’entretien et le maintien de l’ouverture des paysages, immédiatement perceptibles, le pacage des unités pastorales contribue de façon irremplaçable à la prévention des risques naturels (en évitant les avalanches que provoqueraient les herbes longues couchées par la neige dans le sens de la pente), ainsi qu’à la biodiversité, en permettant à certaines graminées de se reproduire.

Principalement marqué par le mode d’organisation collective du groupement pastoral, le pastoralisme présente des outils de gestion aux formes très diverses d’un territoire à l’autre.

Parce qu’elle porte nécessairement sur des espaces ouverts qui impliquent un grand nombre de propriétés foncières dont les tenants sont parfois difficiles à mobiliser, l’activité pastorale ne peut souvent se développer qu’en recourant à des formes juridiques collectives.
Ainsi la création (ou plutôt la reconnaissance) des groupements pastoraux destinés aux éleveurs, d’une part, et des associations foncières pastorales destinées aux propriétaires, d’autre part, remonte-t-elle à la loi n° 72-12 du 3 janvier 1972 relative à la mise en valeur pastorale dans les régions d’économie
montagnarde. Il existe aujourd’hui plus de 900 de ces groupements pastoraux. Ce statut est un agrément qui peut prendre des formes juridiques diverses : association de la loi de 1901, syndicat professionnel, coopérative…

Une grande hétérogénéité entre départements

Certaines formes de gestion pastorale collective peuvent se développer en dehors de cet agrément. On constate ainsi une grande hétérogénéité dans la fréquence des groupements pastoraux d’un département à l’autre selon que les traditions locales d’élevage sont plus ou moins collectives.
Ainsi, la technique des groupements pastoraux est très ancrée en région PACA du fait de la tradition de transhumance, et reste indispensable à la viabilité économique d’élevages individuels comptant entre 300 et 800 ovins.
A l’inverse, la relative proximité des surfaces d’estive par rapport aux exploitations rend moindre la nécessité de regrouper les troupeaux et/ou celle de gérer collectivement les parcours. Des départements qui ont peu de territoires d’estive peuvent néanmoins connaître une activité pastorale importante (comme c’est le cas en Lozère, par exemple).
Enfin, dans certaines régions, ce sont les collectivités locales qui assurent la gestion de la majeure partie du domaine pastoral, et notamment dans la partie occidentale des Pyrénées, à travers les commissions syndicales.

Un des apports notables au pastoralisme de la loi relative au développement des territoires ruraux est d’inscrire la gestion des estives et parcours dans la durée.
La notion de convention quinquennale de pâturage devient désormais l’outil central de la gestion pastorale : les collectivités ou associations foncières pastorales peuvent ainsi conventionner le pâturage de leurs terrains sur une durée de moyen terme qui leur assure une certaine garantie de durée quant à l’entretien des espaces en cause. Il faut signaler que cette période de cinq ans est un minimum qui s’applique de droit s’il n’existe aucun arrêté préfectoral sur le sujet.
Par ailleurs, afin d’encourager la constitution d’associations foncières pastorales, les propriétaires des terrains qui en sont membres sont exonérés de taxe sur le foncier non bâti. La durée de cette exonération vient de passer de neuf à dix-neuf ans.

Désormais inscrite dans la loi, l’instance en charge au niveau national des questions pastorales et placée auprès du ministère de l’Agriculture ne s’est toujours pas réunie.
Parmi les propositions du groupe interministériel figurait la création au sein du ministère de l’Agriculture d’une commission nationale permanente consacrée à l’économie pastorale.
L’article 126 de la loi relative au développement des territoires ruraux a donné un fondement légal à la commission consacrée à l’agriculture de montagne et étendu sa compétence aux questions relatives au pastoralisme. Même si cela ne coïncide pas tout à fait avec l’intention initiale des professionnels du secteur de disposer d’une instance qui leur soit propre au niveau national, cela n’en constitue pas moins une reconnaissance en tant que composante à part entière de l’économie agricole.
En outre, il est envisageable que cette dimension pastorale des attributions de la commission agriculture de montagne isole dans l’organisation de ses travaux des ordres du jour exclusivement consacrés aux questions pastorales.
La commission en question ne s’est encore jamais réunie dans cette nouvelle configuration, et ce malgré l’appel en ce sens des professionnels porté par le président de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture lors des premières rencontres nationales du pastoralisme le 1er mars dernier.