Au terme d’une procédure législative de près de dix-huit mois, la loi n° 2005-157 relative au développement des territoires ruraux (DTR) du 23 février 2005 a été publiée au "Journal officiel» du 24 février. Considérablement enrichie puisque le texte final comprend 240 articles alors que le texte du projet de loi initial n’en contenait que 76, la loi DTR couvre un grand nombre de domaines qui, outre le renouvellement des politiques en faveur des zones de revitalisation rurale ou de la montagne, vont de la redéfinition de la politique foncière à l’organisation de l’équarrissage en passant par l’action de l’Etat en matière de services publics, la gestion des zones humides ou la chasse… D’un article à l’autre, les apports sont donc inégaux, et leur dispersion semble manquer d’un cadrage d’ensemble qui refléterait une réelle ambition nouvelle à l’égard de la ruralité. Néanmoins, le bilan des mesures intéressant la montagne est loin d’être négligeable et une présentation d’ensemble des domaines concernés et des modifications principales que lui apporte la loi s’impose. Dans les prochains mois, les dossiers de "PLM» reviendront plus en détail sur chacun de ces aspects.

Constitué de 26 articles (178 à 204), le titre consacré à la montagne a été substantiellement enrichi au cours du débat parlementaire. Si les articles relatifs aux fondements de la politique montagne ont globalement subi peu de modifications, plusieurs correspondent à des apports ponctuels visant à résoudre des problèmes spécifiques, la plupart du temps générés par l’application de la loi montagne de 1985.

Sur le plan des principes (art. 179), la politique de la montagne et sa spécificité restent globalement les mêmes. Néanmoins, la montagne est désormais définie comme un ensemble de territoires, formule visant à conforter l’existence et la diversité des massifs.
Innovation majeure toutefois, la politique de la montagne s’inscrit dans une logique de développement équitable et durable. Par contre, le classement et le
zonage montagne conservent leur ancrage agricole, les tentatives pour mettre cette notion en phase avec une réalité économique plus ouverte s’étant heurtées à la crainte que Bruxelles y trouve prétexte pour revoir le zonage à la baisse.

Un fondement légal pour les évolutions récentes

Sur le plan institutionnel, la loi DTR apporte un fondement légal aux évolutions institutionnelles récentes de la politique de la montagne, principalement les conventions interrégionales de massif (paragraphe VII de l’art. 179). Les compétences des comités de massif évoluent sensiblement, notamment en matière de classement environnemental (art. 180), et certains outils sont relancés, tels que les prescriptions particulières de massif (art. 201) ou le schéma interrégional d’aménagement et de développement du massif (paragraphe VIII de l’art. 179).

Des applications notables de la spécificité montagne

La spécificité montagne, telle que la rappelle la loi DTR, trouve assez peu d’applications dans la loi même. Mais on peut en pointer quelques-unes d’intérêt : le principe d’une alternative à la politique de maîtrise des pollutions d’origine agricole (art. 196) ; la notion de " service au public " (art.182) qui permet de reconnaître d’intérêt général un petit commerce, un artisan ou un praticien médical; l’institution d’une servitude de piste forestière (art. 198); la possibilité de dégrever les chalets d’alpage de la taxe pour reconstruction (mais sans compensation de l’Etat - art. 35 paragraphe IV) ; ou encore la possibilité de création de sections produits de montagne au sein des interprofessions (art. 31).
En matière financière, la loi DTR n’institue pas de nouvelles ressources au profit de la montagne, et la création d’une taxe intercommunale de séjour par réversion (art. 184) ne fait qu’expliciter une possibilité existante. Quant à l’élargissement de la redevance ski de fond et sa mutation en redevance nordique, la question a été renvoyée à un groupe de travail à constituer auprès de la DATAR.

C’est en matière d’urbanisme que le volet montagne est le plus prolixe et introduit un grand nombre de clarifications.
● L’article 188 réécrit pour partie et complète sur plusieurs aspects l’article L145-5 du code de l’urbanisme sur l’inconstructibilité des lacs de montagne.
● L’article 190 simplifie la procédure UTN qui comprendra à l’avenir deux niveaux d’instruction, au niveau du massif ou bien du département, selon la nature et l’ampleur du projet.
● Le non-raccordement aux réseaux publics est désormais clairement identifié comme servitude pouvant être imposée par la commune pour autoriser la rénovation de chalets d’alpage (article 189).
● L’article 193 confère aux refuges un statut juridique autonome qui permettra de les exonérer de normes inadaptées.
● Enfin la servitude piste de ski est étendue et précisée (art. 179 partie B). Elle s’appliquera désormais tout aussi bien aux pistes de ski nordique que de ski alpin et tiendra compte des situations préexistantes.

Le volet du texte sur les services publics était l’un des plus attendus. Le texte initial ne comportait pourtant qu’une seule disposition ouvrant les maisons de services publics à la mixité (art. 107). Outre celle-ci, le chapitre consacré aux services publics comporte quatre mesures majeures :
● la réécriture de l’article 29 de la loi d’aménagement du territoire du 4 février
1995 qui fonde la politique de l’Etat en matière de services publics (art. 106);
● l’encadrement du conventionnement entre l’Etat et les collectivités pour le maintien territorial des services publics, en précisant le contenu des conventions, leur durée minimale (trois ans), l’obligation de compensation financière prévue par l’Etat en zones de revitalisation rurale (ZRR) ou en zones de redynamisation urbaine (ZRU), et surtout interdisant toute charge financière non inscrite dans la convention sur les collectivités (art. 105);
● la mise à disposition gratuite des services de l’Etat pour les petites communes (moins de 10 000 habitants ou EPCI de moins de 20 000 habitants) en vue d’instruire les permis de construire (art. 103);
● l’unicité du tarif postal sur tout le territoire s’agissant du secteur réservé, hors envois en nombre (art. 104).

La loi ne définit pas la contribution des espaces naturels à la ruralité. Elle n’en procède pas moins à des apports substantiels sur trois sujets majeurs : les zones humides, la TDENS et Natura 2000.

Les zones humides (art. 127 à 139) reconnues d’intérêt général, font l’objet d’un zonage et pourront de ce fait bénéficier d’une véritable politique (art.127). Leur fiscalité foncière est allégée (art. 137) et les associations syndicales autorisées ont vocation à en être les gestionnaires (art. 136). Les travaux des
collectivités sont éligibles au Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée - FCTVA - (art. 135), ou pour préempter des terres situées en zones humides dans les départements côtiers (art. 133).
L’affectation de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS) est étendue au financement des travaux d’étude et d’inventaire ainsi qu’aux travaux d’aménagement des parcours sportifs (art. 138 et 139), dès lors que ceux-ci contribuent à la préservation des paysages et milieux.
La loi instaure une dynamique nouvelle pour la gestion du réseau Natura 2000 en assurant aux élus la maîtrise des comités de pilotage (art. 144), la prise en compte impérative – à moins d’une contre-motivation point par point – de leur avis ; dans la délimitation des périmètres et leur révision (art. 140 et 141), en instaurant la possibilité d’adhérer à des chartes Natura 2000 quand les actes de gestion requis n’appellent pas de contrepartie financières (art. 143) et en exonérant à partir de 2006 les propriétés concernées d’imposition sur le foncier non bâti (art. 146).

Les articles 1 à 17 de la loi DTR relancent la politique en faveur des zones de revitalisation rurale sur la base d’une approche territoriale renouvelée par l’intercommunalité et complètent sur plusieurs aspects le dispositif qui leur est applicable.

A compter du 1er janvier 2007, ne pourront être en ZRR que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont 50 % au moins de la population répond sur une base communale aux critères tels que redéfinis par la loi DTR.
Le dispositif rénové, dont les objectifs sont rappelés (art 13), prévoit :
● l’exonération de taxe professionnelle (art. 2), compensée par l’Etat (art. 3), rigoureusement encadrée et élargie aux professions libérales non commerciales (art. 7) ainsi qu’aux reprises d’entreprises artisanales et commerciales,
● le département comme chef de file de la politique ZRR, via des conventions ciblées (art. 4).
● le prolongement jusqu’au 1er janvier 2007 de l’amortissement des travaux de construction ou de rénovation pour l’immobilier d’entreprises (art. 5),
● le reversement des exonérations fiscales pour les entreprises qui cesseraient volontairement leur activité ou la délocaliserait moins de cinq ans après en avoir bénéficié (art. 6),
● l’extension de deux à cinq ans de diverses exonérations d’impôt (art. 8 et 9), ● la possibilité d’exonérer du foncier bâti les logements locatifs acquis puis réhabilités avec une aide de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (art. 10),
● la déduction de la TVA des loyers d’immeubles des collectivités à usage professionnel (art. 11),
● la possibilité d’aider et de confier un service nécessaire à la satisfaction de besoins de populations rurales à une association loi de 1901 ou à toute autre personne (art. 12),
● l’obligation d’une concertation préalable avant toute modification de la carte scolaire du second degré (art. 14),
● enfin, la création des sociétés d’investissement pour le développement rural (SIDER - art. 17)… dont on s’étonne d’ailleurs que le champ d’action ait été restreint aux ZRR.

Les mesures en faveur des travailleurs saisonniers et pluriactifs sont relativement nombreuses (22 dispositions des articles 49 à 71). Certaines dispositions parmi les plus attendues par les professionnels ont dû être abandonnées, telles que le droit à un traitement égalitaire avec les autres travailleurs, la généralisation des caisses pivots et des guichets uniques, ou encore le droit à une reconduction automatique des contrats au-delà d’une certaine ancienneté.
Certaines mesures représentent des avancées conséquentes :
● adaptation du régime des 35 heures au secteur du déneigement (art. 51),
● mixité privé/public des groupements d’employeurs (art. 56 à 59), notamment à travers la possibilité de constituer des réserves défiscalisées (art. 57),
● meilleure reconnaissance du conjoint-collaborateur, notamment hors agriculture ou au regard des possibilités de formation (art. 66 et 68),
● clarification de l’identification de l’activité principale (art. 64)… (Il est envisagé de revenir sur ce sujet dans la prochaine loi d’orientation agricole),
● prise en compte de l’ancienneté dans les contrats saisonniers (art. 52),
● libre choix de la commune de scolarisation des enfants de saisonniers (art. 50).