Le ministre de l’Ecologie et du Développement durable a présenté, le 30 novembre 2004, à la Conférence des présidents de parcs nationaux, le texte d’un avant-projet de loi réformant ce type d’établissement. Celui-ci s’inspire en
grande partie des préconisations du rapport du sénateur Jean-Pierre Giran(*) qui lui-même répondait à une initiative, il y a une dizaine d’années, du président du parc des Ecrins, Patrick Ollier, alors président de l’ANEM.
Devant encore tenir compte des observations qui émergeront de la consultation, le texte devrait être adopté par le gouvernement vers le printemps en vue d’un débat au parlement à la fin du premier semestre 2005.
" PLM " présente une analyse des principaux éléments de ce texte, qui font d’ores et déjà, pour certains d’entre eux, l’objet d’un consensus.

(*) "Les Parcs nationaux, une référence pour la France, une chance pour ses territoires ", oct. 2003, éd. La Documentation française, coll. des rapports officiels.

Les principes de "zone centrale» et de "zone périphérique» sont désormais proscrits pour laisser la place au "cœur» et à " l’aire d’adhésion». Le choix de ces termes reflète une véritable volonté de changement d’approche. Explication de texte.

Le premier article de l’avant-projet de loi, tel qu’il a été présenté, réécrit l’article L.331-1 du code de l’environnement pour substituer le terme de "cœur» à celui de "zone centrale» sans en changer significativement ni le sens ni la portée. Ce changement de terminologie sans apport pourrait paraître gratuit si ce n’est de se rapprocher d’expressions à la mode telles que "cœur de ville» ou "cœur de métier» dont l’unique effet est d’introduire un affect sans incidence juridique.
Il en va différemment pour ce qui est de la transformation de la "zone périphérique " en "aire d’adhésion». La lisibilité et l’impact du terme "adhésion» affichent clairement la nature du changement d’approche : on passe d’un territoire perçu comme incident et secondaire, à une dynamique volontariste et convergente avec les objectifs de l’établissement public. En effet, ne seraient incluses dans l’aire d’adhésion que les communes qui en auraient manifesté la volonté par délibérations.
Le nouveau régime de chaque parc national serait ainsi encadré par deux textes : d’une part, un décret de classement, et d’autre part, une charte de parc. Le décret, outre qu’il créerait l’établissement public du parc, en approuverait la charte et fixerait la réglementation, voire l’interdiction de certaines activités (voir encadré ci-dessous), et procéderait à la délimitation du cœur, d’une part, et des communes " qui ont vocation à adhérer à la charte du parc ", d’autre part.

Une charte ouverte aux adhésions volontaires

La charte du parc ne comporterait donc que les modalités d’application de ce cadre légal, soit pour apporter certaines dérogations, notamment en matière de construction, soit dans le domaine agricole, soit à l’attention des résidents permanents du parc. Ce type de modalités d’urbanisme vaut servitude d’utilité publique dans les plans locaux d’urbanisme et les schémas de cohérence territoriale.
Mais la charte déterminerait également et surtout des actions visant à contribuer à la réalisation des objectifs de préservation fixés par le décret.
La charte serait élaborée à l’initiative de l’Etat par un établissement public ad hoc, au sein duquel la structure du parc et le(s) conseil(s) régional(aux), élus et socioprofessionnels se concertent, avant d’être approuvée par le décret de classement. Le texte aurait une validité de douze ans au terme desquels il serait procédé à une évaluation qui permettrait au conseil d’administration de décider si la charte doit être révisée totalement ou seulement en partie.
Entre-temps, de nouvelles communes ne figurant pas dans la liste du décret de classement peuvent adhérer à la charte avec l’aval du conseil d’administration.
En tout état de cause, dès leur adhésion, plus aucune d’entre elles ne peut s’extraire du processus, sauf si la charte révisée ne reçoit aucune approbation au bout de trois ans.

Malgré les demandes très fortes formulées par les élus sur le sujet, rien ne devrait substantiellement modifier les relations entre président et directeur de parc national. Le directeur resterait nommé de façon discrétionnaire par l’Etat, et c’est à lui, et non au président, que seraient transférées les compétences de police environnementale sur les territoires relevant du cœur du parc.
Or, une réelle appropriation de la logique des parcs nationaux par les acteurs locaux, et parmi eux, plus particulièrement les élus, ne peut se produire que si l’on accorde à ces derniers un rôle plus décisionnaire avec un statut de partenaires à part entière.
C’est dans cet esprit que l’ANEM a proposé que les directeurs de parcs soient nommés " sur proposition du président ".

En vertu du code de l’environnement, relèvent du statut de parc national, le sol, le sous-sol et les espaces surjacents des territoires du cœur de parc identifiés par le décret de classement. Les constructions ou installations en dehors des parties urbanisées y sont interdites, à l’exception des bâtiments agricoles, mais des dérogations à ce principe sont possibles si elles sont inscrites dans la charte du parc et avec l’avis préalable des communes concernées pour chaque application. Signalons que malgré la reconnaissance de la part humaine du patrimoine à préserver, l’avant-projet n’autorise que les réfections à l’identique et les constructions neuves que si elles sont nécessaires à l’exploitation agricole des terres.
Le décret de classement pour sa part réglemente, soumet à autorisation, voire interdit les extractions de matériaux, la chasse, le dépôt de résidus, les pratiques commerciales et artisanales, l’utilisation de l’eau, et d’une manière générale toute activité pouvant induire une nuisance dans le cœur du parc.

Les principes d’évolution énoncés il y a dix ans par la Conférence des parcs nationaux dans son document d’objectifs ont été en grande partie repris dans l’avant-projet de loi sur les parcs nationaux. Le point avec Patrick Ollier, ancien président de l’ANEM, à l’origine de la démarche, alors qu’il était député des Hautes-Alpes.

PLM : Pouvez-vous nous rappeler dans quel contexte est née l’idée de modifier la loi sur les parcs nationaux?
Patrick Ollier : Les parcs nationaux sont des instruments de la protection de la flore et de la faune mais ne peuvent pas s’imposer sur un territoire sans être acceptés. L’erreur de départ, il y a trente ans, a été justement d’imposer les parcs nationaux sans une réelle concertation. Cela a provoqué des conflits.
Lorsqu’en 1992, président du parc national des Ecrins, je suis devenu président de la Conférence Conférence des présidents de parcs nationaux, j’ai compris qu’il fallait un changement complet d’attitude. A partir d’une expérimentation menée sur le parc des Écrins, un document de synthèse a été réalisé. Ce document d’objectifs, du 11 avril 1995, a permis de faire des propositions au gouvernement. Toute cette réflexion aboutit, aujourd’hui, à un avant-projet de loi.
PLM : En l’état actuel, cet avant-projet vous satisfait-il ?
P. O. : Oui. Il m’apparaît très complet. Il prévoit la modification du concept même de parc national ; la zone périphérique, définie et limitée par l’adhésion des communes, n’ayant d’existence que par rapport au parc dont elle fait partie. Cette organisation, qui intègre, d’une part, le cœur, et d’autre part, un espace d’adhésion, est fabuleuse parce qu’elle sera consensuelle. Autre point positif : tous les acteurs pourront agir en partenariat dans le cadre d’une charte de protection et d’aménagement. Certains détails méritent des précisions. Je pense notamment à la nouvelle composition du conseil d’administration. Celle-ci doit jouer l’équilibre entre les élus, les personnalités qualifiées et la communauté scientifique. Il convient d’éviter toute suspicion. En dehors d’un juste équilibre, il y aura nécessairement des dysfonctionnements. Ce point mérite d’être revu. Ce sera l’objet des discussions parlementaires.
PLM : Comment envisagezvous la suite du calendrier ?
P. O. : Nous pouvons aller très vite et passer au stade de projet de loi définitif. Je souhaite que la loi soit déposée avant la fin du premier trimestre 2005 et que ce dossier soit bouclé avant l’été. de l’Assemblée nationale.

Patrick Ollier, vice-président de l’Assemblée nationale.

L’avant-projet de réforme des parcs nationaux révise certaines dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) afin d’intégrer dans l’attribution des dotations aux collectivité les surcoûts générés par les obligations liées au statut de parc national. Encore faut-il que cela ne se produise pas au détriment de la péréquation existante.

La principale nouveauté consiste à intégrer, dans le calcul de l’indice synthétique des ressources et charges des collectivités territoriales (défini à l’article 2334- 17 du CGCT), un critère relatif aux superficies des communes situées dans le cœur d’un parc national.
A ce stade, la prise en compte peut sembler modeste, puisque le critère n’intervient dans le calcul qu’à hauteur de 5%, mais sur le plan des principes, il s’agit là de la consécration d’un principe depuis longtemps défendu par les élus de montagne, notamment à travers leur participation aux travaux conduits sur ce thème par la coordination Nature (voir " PLM» N°137, page 3).

Une première application sans recours à la solidarité requise

Par contre, la seule application que fait l’avant-projet de loi de ce principe est plus contestable, puisqu’il se borne à l’appliquer à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR).
En effet, parmi les critères de répartition de la DSR, figurerait à hauteur de 10% la part de la commune située dans un cœur de parc national. Or cette marge nouvelle est créée en diminuant de 5% chacune des parts calculées avec le critère de population pondérée par l’écart de potentiel fiscal avec la moyenne des communes de même strate, d’une part, et d’autre part, avec le critère voierie. L’un et l’autre de ces critères (principalement le second), sont particulièrement avantageux pour l’ensemble des communes situées en zone de montagne.
En d’autres termes, on accorde à une catégorie de communes, somme toute sélective, un avantage nouveau qui remet en cause l’acquis des communes actuellement bénéficiaires. Sauf abondement à due concurrence de la DSR afin de ne pas diminuer le montant des dotations actuellement réparties. Mais cela,
l’avant-projet n’a pas vocation à le garantir…