La loi montagne comporte des règles qui s’appliquent à tous les lacs de montagne : en dehors des parties agglomérées tenues de respecter l’obligation de construction en continuité, leurs rives sont inconstructibles sur une distance de 300 mètres. Ceux qui ont une superficie supérieure à 1 000 hectares se voient également appliquer la règle d’inconstructibilité sur une bande de 100 mètres en vertu de la loi littoral, mais selon des conditions bien plus rigoureuses. En effet, si l’interdiction de la loi montagne ne vise que les parties naturelles des rives, celle de la loi littoral est plus systématique en n’autorisant qu’une extension limitée de la construction dans la continuité des villages existants et sous réserve d’un encadrement préalable en ce sens par un document d’urbanisme (plan d’occupation des sols (POS), plan local d’urbanisme (PLU) ou schéma de cohérence territoriale (SCOT)). En résumé, le chevauchement des lois montagne et littoral n’existe que par le cumul des contraintes : les rives obéissent aux exigences de la loi littoral tandis que le reste du territoire des communes concernées est soumis à la loi montagne, par ailleurs peu généreuse en matière de reconnaissance d’espaces constructibles.

La commune de Talloires, riveraine du lac d’Annecy, se débat depuis de longues années contre les entraves que lui oppose la loi littoral au sujet d’un projet de lotissement qui viendrait, en respectant l’obligation de continuité, combler sur 150 mètres en bordure du plan d’eau, une enclave dans un ensemble de constructions assimilable à un hameau.

Le projet litigieux consistait initialement à implanter en zone NA(1), à proximité d’un groupe de 21 constructions, 31 logements répartis entre 5 bâtiments, couvrant une surface hors oeuvre nette (SHON) de 2 564 m2 sur un terrain de 7 378 m2. Le permis fut accordé par la Direction départementale de l’équipement (DDE) en application d’un plan d’occupation des sols (POS) opposable.
Il convient de relever que ce dernier avait été approuvé et validé par le représentant de l’Etat après avis positif de la commission départementale des sites sur le classement des terrains litigieux en zone NA. En outre, le même document d’urbanisme préserve en zone ND(2) les 600 mètres environ de littoral qui séparent du bourg ce groupe de constructions.

Limite dans l'ampleur des projets

Le permis de construire fut annulé à la suite d’un recours intenté par une association locale de protection de l’environnement regroupant quelques habitants, pour la plupart non concernés directement par le projet. S’il fut dans un premier temps confirmé à deux reprises par le tribunal administratif (en référé à l’occasion d’un recours en suspension puis lors du délibéré sur le recours en annulation), le permis fut annulé par la cour administrative d’appel de Lyon au motif que l’on ne pouvait considérer comme une « extension limitée » un projet d’une telle dimension, comparativement à l’existant.
Le projet fit l’objet d’une nouvelle demande présentée par le promoteur pour en limiter la taille (2 bâtiments de 1 303 m2 de SHON pour 14 logements). Celui-ci fit l’objet d’un permis tacite après avis négatif de la DDE, puis attaqué par le préfet et annulé par le tribunal administratif, et ensuite par la cour d’appel.
Entretemps, à l’occasion d’une autre procédure joignant divers recours contre lui, le POS fut invalidé sur l’aspect spécifique du classement de l’enclave en zone NA, qui fut de ce fait mécaniquement requalifiée en zone ND.

Pas de hameau pour la "continuité territoriale"

Examinée par le Conseil d’Etat, l’annulation du permis de construire a été confirmée au motif que les constructions étaient situées dans la bande des 100 mètres et ne s’inscrivaient pas dans la continuité d’une urbanisation existante, ne satisfaisant pas en cela aux exigences de la loi littoral. Partant de ce constat, il est exclu de défendre la possibilité d’une construction en continuité de l’existant telle que la permet la loi montagne. Au terme de ce contentieux, il ressort donc clairement que c’est la logique de la loi littoral qui s’impose intégralement, ayant ainsi pour effet de renforcer une pression foncière déjà pesante en montagne.

(1) Zone naturelle non constructible la plus protégée
(2) Zone naturelle non constructible la moins protégée

La présentation de ce cas contentieux illustre clairement une des sources principales de l’insécurité juridique prévalant en matière d’urbanisme de montagne. Le juge administratif n’a pas hésité à annuler un document d’urbanisme qui avait satisfait à toutes les exigences du droit positif, notamment l’aval de la commission des sites sur la zone litigieuse, en considérant qu’il ne respectait pas la loi littoral, ce qu’aurait dû garantir le contrôle de légalité préalable exercé par le préfet avant qu’il ne l’adopte définitivement. Il est donc plus que surprenant que ce soit ce dernier qui ait relancé la procédure en attaquant le second permis (et non la décision de la cour d’appel), se déjugeant ainsi de ce qu’il avait précédemment garanti.

La commission des lois du Sénat a installé un groupe de travail sur la loi littoral en vue d’en apprécier l’application et les limites. Les élus de la montagne y ont été auditionnés le 21 janvier à travers Pierre Jarlier en tant que président de l’ANEM, et Pierre Hérisson en tant que maire de Sevrier, confronté aux difficultés inextricables provoquées par le cumul des lois littoral et montagne sur les rives du lac d’Annecy. Pierre Jarlier a pour sa part mis à jour les contradictions flagrantes entre les modalités d’application des deux lois qui pourtant se veulent convergentes dans leurs principes et complémentaires dans leur application, plaidant en faveur d’une nécessaire harmonisation législative. Pierre Hérisson, de son côté, a témoigné de la réalité du climat d’incertitude juridique qu’a généré un contentieux incessant, producteur d’une jurisprudence imprévisible selon laquelle il apparaît aujourd’hui qu’on ne peut satisfaire aux exigences de l’une des lois sans systématiquement enfreindre l’autre. Tous deux s’accordent pour conclure à la nécessité d’une révision de la loi littoral qui instituerait éventuellement des règles exclusives pour les rivages lacustres, qu’ils soient ou non de montagne. Un nouveau chantier législatif en perspective pour l’ANEM…