Créées par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire n° 95-115 du 4 février 1995, les zones de revitalisation rurale (ZRR) constituent un sous-ensemble des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) dont elles représentent 55 %. Contemporaines des zones de
revitalisation urbaine (ZRU), elles n’ont pas connu, à leur différence, de progression significative et regroupent encore 4 443 914 habitants répartis sur 11 674 communes et 40 % du territoire national. Outil privilégié d’aménagement du territoire obéissant à une logique de discrimination positive, elles organisent et concentrent un régime fiscal dérogatoire au droit commun à destination des entreprises susceptibles de venir s’installer ou de se développer sur leur territoire.

Basées sur un découpage cantonal que d’aucuns considèrent comme dépassé, elles s’intéressent à des indicateurs de déclin et diluent sur un territoire immense des aides qui, concentrées sur les collectivités très impliquées dans le développement local, pourraient s’avérer plus efficaces.

Définies à l’article 1465 A du code général des impôts, les ZRR devaient jusqu’à présent réunir un certain nombre de caractéristiques. Tout d’abord, elles devaient s’insérer au sein d’un territoire rural de développement prioritaire et être situées dans un arrondissement d’une densité démographique inférieure à 33 habitants au km2 ou dans un canton dont la densité est inférieure à 31 habitants au km2.
Par ailleurs, l’arrondissement ou le canton doit obéir à l’un des trois critères suivants :
• baisse de population;
• déclin de population active;
• taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.
Le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, prévoit de lier l’extension du périmètre actif des ZRR à des structures ayant la capacité réelle de porter des projets de développement local. C’est la raison pour laquelle il a retenu les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont au moins la moitié de la population est incluse en ZRR en fonction de critères simplifiés : déclin de la population totale, déclin de la population active, forte proportion d’emplois agricoles.

Eviter l’effet couperet des bourgs-centres

Dès lors que ces critères seront réunis, l’intégralité du territoire de ces établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sera incluse en ZRR et pourra bénéficier des avantages afférents jusqu’en décembre 2009.
L’ANEM estime que si cette mesure présente un certain intérêt, car elle établit le lien avec les EPCI, elle ne résout pas le problème des bourgs-centres, qui souvent ne seront pas intégrés. Ceux-ci, du fait de la concentration de population qu’ils représentent sur des territoires vides d’habitants dans les périmètres ZRR, sont ainsi exclus alors qu’ils constituent les seuls vrais pôles de fixation de l’activité économique sur ces zones. Les députés du groupe montagne ont donc proposé un amendement visant à classer intégralement en ZRR les EPCI à fiscalité propre de moins de 7 500 habitants dont 80 % des communes sont incluses en ZRR.
Le gouvernement s’y est déclaré défavorable en première lecture à l’Assemblée au prétexte que cela lui paraissait prématuré et risquait de remettre en cause tous les calculs d’impact effectués. Pour autant, il n’exclut pas une adaptation ultérieure du texte en fonction de l’expérience.

Depuis leur création par la loi Pasqua du 4 février 1995, les ZRR constituent avec les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) les outils les plus aboutis en matière de discrimination positive.
Correspondant à une logique de soutien plutôt que d’intervention, elles ont servi de base de référence pour l’application de plusieurs dispositifs d’aménagement du territoire.

Toute démarche de l’Etat ou d’une entreprise publique devant aboutir à une réorganisation ou à une suppression de service public s’appuie sur des zonages tels que les ZRR, les ZRU ou les ZFU. La troisième partie de l’article 29 de la loi Pasqua modifié par la loi Voynet du 29 juin 1999 détaille en effet des procédures particulières d’information et de négociation avec les élus appartenant à des collectivités locales situées en ZRR dès lors qu’il est envisagé simultanément la suppression de plus d’un service public sur le territoire d’une même commune, de services publics dans plusieurs communes d’un groupement, ou dès lors que la suppression d’un service public est envisagée simultanément dans au moins deux communes limitrophes.

Un principe de fond insuffisamment exploité

Dans la même veine, l’article 61 de la loi Pasqua revisité par la loi Voynet exige que les ZRR soient prises en compte dans les schémas de service collectif ainsi que dans les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire. Il précise en outre que l’Etat doit mettre en place les moyens nécessaires pour qu’elles puissent bénéficier des politiques contractuelles propres aux pays.
L’article 62 de la loi Pasqua, quant à lui, donne priorité aux ZRR pour l’attribution des concours financiers de l’Etat à destination des communes ayant fait l’acquisition de bien immobiliers anciens en vue de les transformer en logements sociaux à usage locatif.
L’article 63, pour sa part, prévoit la possibilité pour les collectivités locales situées en ZRR de contractualiser avec l’Etat à l’intérieur des contrats de plan pour renforcer l’action publique sur ces territoires en l’adaptant et en la rendant plus cohérente avec la réalité des territoires concernés. Le projet de loi Gaymard s’est inspiré de ces principes de fond, même si les élus de l’ANEM auraient souhaité qu’ils soient davantage exploités, notamment en termes de soutien financier aux collectivités concernées.

Les élus de montagne ont souvent soutenu l’idée qu’une partie de l’inefficacité apparente des ZRR é tait liée à l’inadaptation des mesures fiscales préconisées, simple transposition des dispositifs appliqués en zones de redynamisation urbaine et à l’absence de dispositions spécifiques concernant l’ensemble des acteurs économiques de ces zones.

La lecture du tableau ci-dessus confirme bien cette impression de transposition
directe avec un ciblage très marqué sur les entreprises, ignorant quasi systématiquement les particuliers et les collectivités, sauf pour demander à ces dernières de procéder à des dérogations fiscales complémentaires.
Ne pouvant influer sur cette situation, les parlementaires montagne se sont employés à améliorer ce dispositif au fil des ans et des lois de finances, pour le rapprocher des réalités du monde rural.
C’est ainsi qu’en 1998, la loi de finances a procédé à l’extension du champ d’intervention de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) à la transformation de bâtiments initialement agricoles. De même, on peut rappeler l’élargissement des bénéficiaires (activités et opérations) de l’exonération compensée de la taxe professionnelle en ZRR. Toujours en 1998, la loi de finances rectificative amorce une batterie de mesures en faveur de la requalification et de la construction de résidences de tourisme classées en ZRR, poursuivie dans la loi de finances pour 2004.

Trois axes d’action complémentaires

Au-delà de ces efforts et de ceux consentis par le gouvernement dans le cadre des discussions du projet de loi Gaymard (prise en compte des ZRR dans l’attribution des crédits sociaux et médico-sociaux, abaissement de 20 % du seuil de fermeture des classes…), émerge la nécessité d’une politique de discrimination positive juridiquement contraignante et structurée.
Celle-ci devrait s’appuyer sur un zonage ZRR revisité (incluant les bourgs-centres) et conforté dans le temps, puisque les mesures actuelles courent jusqu’au 31 décembre 2006 et que les suivantes, une fois votées, ne devraient pas dépasser la fin 2009. Cette stratégie pourrait s’organiser autour de trois axes. Le premier consisterait à réactualiser l’article 37 de la loi Voynet en faisant des ZRR le pivot d’une nouvelle organisation en matière de services publics qui ne nierait pas l’implication des collectivités mais prévoirait aussi un accompagnement financier proportionné dans le cadre de la péréquation.
Le second envisagerait de mettre en œuvre une vraie politique de discrimination positive sur ces zones en englobant davantage l’ensemble des partenaires de l’activité économique et de la vie quotidienne, et notamment les particuliers et les collectivités porteuses de projet (associations, établissements
publics de coopération intercommunale…).
Enfin, instituer un instrument national d’aide aux entreprises qui puisse tenir compte des territoires peu denses. La réflexion sur ces trois axes donne une idée du chemin à parcourir d’ici l’examen du texte Gaymard en première lecture en avril au Sénat.

Jusqu’à présent, l’exonération fiscale de taxe professionnelle consentie aux entreprises situées en ZRR et régie par les articles 1465 A du code général des impôts était compensée par l’Etat.
Quant aux exonérations sociales, elles étaient directement prises en charge sur le budget de l’Etat.
Dans les dernières mesures fiscales proposées par le gouvernement aux entreprises situées en ZRR ou aux particuliers pour les aspects liés à la réhabilitation d’immobilier destiné à la location permanente, un certain nombre de possibilités sont offertes aux collectivités, à condition qu’elles acceptent de les financer, car les dispositifs visés ne seront pas compensés par l’Etat. Cette situation gène considérablement les élus locaux, persuadés que les collectivités locales sur ces zones ont déjà moins de ressources qu’ailleurs, compte tenu du manque de vitalité de l’activité é conomique et de l’exode rural et ont donc d’autant plus besoin d’être aidées pour pouvoir suppléer à la faiblesse de l’initiative privée sur leur territoire.