La loi votée en 2003 amorçant la seconde phase de la décentralisation érige explicitement à l’article 72-2 de la Constitution la péréquation au rang de principe constitutionnel, puisqu’il s’agira de " favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ". Une réforme du système de péréquation, essentiellement basé sur la Dotation globale de fonctionnement, semble donc le corollaire de cette consécration, d’autant plus qu’elle vient après la critique qu’en avait fait début 2002 le Commissariat général au plan pour la partie communale et intercommunale. Aujourd’hui, les interrogations se concentrent sur la péréquation interdépartementale ainsi que l’atteste le récent rapport sénatorial cosigné par Jean-François Poncet et Claude Belot et dont l’analyse fait l’objet du présent dossier de "PLM».

Pour les auteurs du rapport, la priorité consiste à permettre à tous les départements de faire face à leurs obligations légales de façon homogène sur tout le territoire. Il faut donc corriger les inégalités, afin d’éviter de figer ou d’aggraver la fracture territoriale, et trouver des critères correctifs permettant d’intégrer les spécificités de territoires de type montagne.

Le rapport sénatorial a été rédigé en collaboration étroite avec l’Association des départements de France et un cabinet privé. Il a repris la définition de la péréquation à l’article 72-2 de la Constitution, à savoir que l’égalité en question, comme cela a été débattu au Sénat, " doit prendre en considération non seulement les ressources dont les collectivités disposent, mais aussi les charges qu’elles doivent assumer ".
C’est la raison pour laquelle la réflexion sur la définition de nouveaux critères de péréquation applicables en 2005 semble devoir être obligatoirement précédée d’une évaluation correcte de l’écart de ressources et de charges entre départements. C’est à cette tâche délicate que s’emploie l’essentiel du rapport en excluant les DOM et Paris, aux particularismes trop marqués, pour ne pas altérer les moyennes nationales.
Un autre postulat important suppose que tous les départements préservent leur
niveau de ressources antérieur et que toute réforme ne pourra s’opérer que sur la durée, pour éviter une résistance massive.

Débusquer des inégalités autres que financières

De même, afin de ne pas aggraver la dégradation de l’autonomie financière de certains départements et donc l’antagonisme supposé entre péréquation et autonomie, le rapport préconise le recours à la péréquation verticale et non horizontale, ce qui semble viser explicitement la DFM (Dotation de fonctionnement minimale). Les auteurs considèrent enfin que la définition constitutionnelle de la péréquation autorise la recherche de sources d’inégalités, allant plus loin que les seuls critères financiers, d’où la proposition de critères susceptibles d’intégrer des éléments géographiques, économiques, culturels. Ils affirment ainsi, et c’est intéressant pour la montagne, que le contexte géographique, par nature exogène et non maîtrisable, constitue un facteur évident d’hétérogénéité, générateur d’inégalités… à corriger !

La DGF des départements se compose de quatre dotations (forfaitaire, de péréquation, de progression minimale, de fonctionnement minimale– DFM). Seules la seconde et la quatrième, qui représentent 58% du total, répondent à des objectifs péréquateurs.

D’après le rapport, l’effet péréquateur de la DFM est réduit car cette dernière ne représente que 5% de la masse de la DGF et la corrélation entre bénéficiaires de la DFM et départements les plus pauvres, mesurée à partir d’un ensemble d’indicateurs socio-économiques, est très faible,à l’exception du taux d’urbanisation et de la longueur de voirie par habitant.
Pour les autres critères (pourcentage des personnes de plus de 60 ans, nombre de RMistes, revenu par habitant, proportion de logements sociaux), les liens de corrélation sont mauvais.
Pour ce qui est de la dotation de péréquation, il s’avère que sa corrélation avec le niveau de ressources est faible car l’impôt sur les ménages, qui intervient pour 60 % dans le calcul de la dotation de péréquation, annule dans une large proportion l’impact du potentiel fiscal (40 %).
En résumé, la corrélation est quasiment nulle entre l’ensemble de la DGF et le niveau de pauvreté des départements du fait de l’historique de cette dotation et parce qu’elle est liée à la population et non au niveau de ressources.

L’ambition clairement assignée à ce rapport consiste à définir un niveau de péréquation à partir duquel les départements doivent pouvoir assumer leurs compétences obligatoires en rendant le même niveau de service sur l’ensemble du territoire national dans des conditions de pression fiscale identiques, indépendamment des choix politiques qui peuvent être faits.

Une fois acquis le principe d’une mesure objective des inégalités de recettes et de charges propres aux départements, il a été décidé de ne considérer que leurs charges obligatoires afin de pouvoir déterminer la marge dont ils disposent réellement pour individualiser leurs politiques.
En second lieu, s’est imposée la notion d’indice synthétique de coût au lieu de la dépense par habitant. Cet indice permet de neutraliser en amont les choix budgétaires des départements. Il est calculé en multipliant un indicateur physique réel propre au département par un coût moyen national.
Les données " moyennes " obtenues tant pour les ressources que pour les charges permettent de mesurer l’écart de richesse entre les départements après prélèvement de leurs charges obligatoires.
Les ressources prises en compte ont été le potentiel fiscal par habitant, les dotations versées par l’Etat, celles relatives à la suppression de la vignette, à la réduction des droits de mutation, et enfin le contingent d’aide sociale versé via la DGF.

Dix-sept millions d’euros à trouver

Du côté des charges intégrées dans l’analyse, on peut citer celles relatives aux collèges et aux transports scolaires, à la voirie, aux personnes âgées, à l’enfance, au RMI, qui sont évaluées suivant la méthode précédemment exposée. En revanche, pour les dépenses afférentes aux SDIS et aux handicapés, sont prises en compte les sommes réellement dépensées dans le département.
Les charges par habitant sont soustraites des ressources par habitant. Le solde ainsi obtenu constitue le point de départ du calcul des inégalités. L’indice final porte sur 88,6 % des dépenses de fonctionnement des départements. Une fois défini, il apparaît que plusieurs départements ne sont pas en mesure de faire face à leurs charges obligatoires dans des conditions de pression fiscale et de niveau de prestation acceptables. En outre, cette situation devrait s’aggraver avec la mise en place des nouveaux transferts de compétence. Le groupe de travail évalue à 17 millions d’euros par an le déficit à combler pour rétablir la situation.

Après les constats d’usage et l’explicitation du raisonnement basé sur l’indice synthétique, le rapport détermine les principes devant guider la construction du nouveau mécanisme péréquateur.

• Le respect de l’autonomie fiscale qui, selon les auteurs du rapport, condamne à terme la péréquation horizontale.
• Un calendrier en deux temps prévoyant le regroupement des dotations d’Etat avant de s’intéresser aux critères de répartition, ce qui paraît logique dans le contexte parallèle de réforme des finances locales.
• La mise en œuvre de moyens suffisants : on peut se montrer un peu sceptique connaissant la nécessité de raisonner à une enveloppe quasi constante (750 millions d’euros) du fait des contraintes sur le budget de l’Etat.
• Raisonner dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (progression de l’enveloppe normée = taux de l’inflation +1/2 du taux du PIB) : la remarque sur le principe précédent s’applique aussi, puisqu’on assisterait simplement dans ce cas à une nouvelle redistribution des enveloppes, sachant que la dotation globale ne devrait diminuer pour aucun département.

A la recherche de critères tenant compte des charges réelles

• Une mise en œuvre progressive s’appuyant sur l’affectation d’une partie substantielle de l’augmentation annuelle des dotations de l’Etat pour parvenir aux correctifs souhaitables. Si cette prudence n’est pas contestable, elle semble contradictoire avec l’idée cidessous qui implique une action urgente.
• Mettre en place des instruments de péréquation reflétant les écarts de ressources et de charges entre les départements. En fait, ici, ce ne sont pas tant les instruments que les critères utilisés qui sont visés et, en particulier ceux qui semblent suspects car sans lien proportionné avec ces dépenses ou recettes. Il est dommage que le potentiel fiscal superficiaire (préconisé par l’ANEM), qui est révélateur d’une vraie charge liée au territoire, ne soit pas retenu comme indicateur de dépense obligatoire.
• Enfin, tenir compte de la nouvelle phase de décentralisation voulue par le gouvernement tant sur les transferts de compétences que sur leur financement.

La loi de finances pour 2004 prévoit une scission de la DGF en deux parts. La première, non péréquatrice, comprendrait les dotations forfaitaires, impôt-ménage, ainsi que le contingent d’aide sociale, la compensation de la suppression de la part salaires de la TP et 95 % de la DGD. La seconde engloberait la dotation potentiel fiscal et la DFM. La réforme des mécanismes de répartition devrait être discutée courant 2004. Mais d’ores et déjà, il faut souhaiter que l’indexation de la part forfaitaire soit la plus faible possible pour dégager une vraie marge de manœuvre pour la péréquation.