La sortie d’un récent rapport de la commission des affaires économiques du Sénat sur la directive habitats, intitulé " Réseau Natura 2000 : pour une mise en valeur concertée du territoire " permet de faire le point sur l’état d’avancement de cette politique européenne qui connaît depuis des années bien des vicissitudes. Il permet de nous rappeler que les transmissions de sites vers Bruxelles se poursuivent, tandis que les documents d’objectifs se mettent progressivement en place avec semble-t-il, une participation active des élus. Mais il pointe surtout la nécessité de trouver des moyens financiers pérennes pour assurer à terme la gestion des sites, comme seul facteur probant de succès pour atteindre les objectifs de préservation.

Le rapport sénatorial offre le mérite de faire le point sur l’état d’avancement de la mise en place du réseau Natura 2000, tant en matière de transmission de propositions de sites à Bruxelles que sur les documents d’objectif en cours de préparation.

Alors qu’arrive à son terme la série des séminaires qui servent en principe à arrêter par domaine biogéographique sur la base des propositions transmises à Bruxelles courant 2002 la liste des sites qui seront retenus au titre du réseau Natura 2000, le gouvernement a continué à transmettre à la Commission européenne des propositions supplémentaires. Le rapport Legrand en dénombre ainsi près d’une centaine (plus exactement 93) de juin 2002 à mars 2003, portant le nombre total de sites proposés à 1202, représentant 7,6 % du territoire, auxquels il faut rajouter les 117 sites d’ores et déjà enregistrés au titre de la directive oiseaux qui couvrent pour leur part 1,7 % du territoire. Le texte du rapport laisse entendre que 150 sites supplémentaires devraient encore être proposés pour compenser certaines " insuffisances " constatées lors des séminaires.
Quant aux 534 sites dont la transmission avait été annulée par le Conseil d’Etat le 22 juin 2001, la plupart (97 %) ont été retransmis après reprise de la consultation (dans les conditions de pure forme dont PLM a eu l’occasion de se faire l’écho) avec pour résultat un extension de surface moyenne de l’ordre de 10 %, le rapporteur en déduisant peut-être hâtivement que les sites en cause relèvent essentiellement du domaine de l’Etat et font déjà l’objet d’un régime ou un autre de protection !

Peu de collectivités opératrices de Docob

Par ailleurs, s’agissant de la préparation des Docob (documents d’objectif), le rapport fait état, au 1er octobre, de 758 documents en cours d’élaboration et de 270 considérés comme opérationnels par les préfets. Il présente également une typologie des opérateurs faisant ressortir une grande diversité de situation. Globalement, ceux-ci se répartissent en quantités comparables entre collectivités territoriales, établissements publics et associations loi de 1901, une part marginale (11 %) des Docob étant traitée par des bureaux d’études. L’ONF se révèle être l’opérateur le plus fréquent (133 Docob), suivi des parcs naturels régionaux (100) et des conservatoires régionaux d’espaces naturels (96). Les collectivités " classiques " ne se retrouvent que rarement dans ce rôle : 11 conseil généraux, 13 communes, 10 communautés de communes et 47 syndicats.

Pour alimenter son analyse et ses propositions, le sénateur Legrand s’est fondé, d’une part, sur la teneur pédagogique d’un colloque organisé au Sénat le 26 juin et surtout, d’autre part, sur l’audition de pas moins de 22 structures différentes, au nombre desquelles on retrouve les principales associations de protection de la nature (Ligue pour la protection des oiseaux, Société nationale de protection de la nature, France Nature Environnement…), les administrations et établissements publics concernés (Muséum d’histoire naturelle, Office national de la chasse, Conservatoire du littoral…), les opérateurs institutionnels de la nature (Réserves naturelles de France, Fédération des parcs régionaux…), un élu gestionnaire d’un site expérimental Natura 2000, les socioprofessionnels (Groupe des Neuf, Réseau Idéal, Union des industries de carrières, ACFCI, EDF…), et également dans la catégorie des associations d’élus, l’AMF et l’ANEM.

Lors de son audition par le sénateur Legrand, l’ANEM a explicité ses objectifs et son action s’agissant de la mise en œuvre de la directive habitat à partir de la présentation de l’analyse qu’elle faisait de ce texte.

Constatant que la directive présentait de nombreuses zones d’ombres et avait donné lieu à des textes d’application fort contestables (scepticisme critique qui conduisit à introduire un recours contre elle devant le Conseil d’Etat), l’ANEM a fait valoir que c’est par son action qu’une concertation a été mise en place in fine et que la contractualisation est devenue le principe de droit commun pour la gestion du réseau Natura 2000 en France. Elle a également rappelé l’accumulation des maladresses qui ont contribué à rendre ce dossier très conflictuel : inventaire anonyme des sites potentiels, consultation initiale des élus précipitée et sans pédagogie, absence de prise en compte des préoccupations exprimées localement. Cette présentation a donc très logiquement fait ressortir le bien-fondé des deux objectifs que poursuit l’ANEM avec constance sur ce dossier :
La capacité réelle des élus et des gestionnaires de terrains à faire valoir la préservation de leurs intérêts dans la rédaction des documents d’objectifs. En d’autres termes, les règles de gestion à arrêter se doivent de ne pas remettre en cause les activités humaines développées jusque-là ou bien de les indemniser en conséquence.
Les financements auxquels donneront accès les contrats Natura 2000 doivent représenter un plus réel qui soit incitatif auprès des acteurs. Le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) se doit par conséquent de monter financièrement en puissance comme cela avait été promis lors de sa création, précisant au passage qu’il s’agit d’un type de financements publics qui aurait sans difficulté l’aval de Bruxelles…

Le nombre de propositions défendues par le rapport Legrand est certes restreint mais elles se veulent empruntes de pragmatisme et cherchent à travers quelques modifications à pacifier l’application de Natura 2000 en France.

Rappelant le contexte communautaire tendu s’agissant de la contribution française au réseau, le rapport recommande tout d’abord de transmettre des sites complémentaires au titre de la directive oiseaux, si possible dans les six mois, afin de se conformer à l’arrêt de la Cour européenne du 26 novembre 2002, qui avait condamné cette insuffisance.
Il insiste par ailleurs sur la nécessité de veiller à la plus grande transparence et à la plus étroite association des gestionnaires locaux de l’ensemble du processus, notamment en intégrant le plus en aval possible de la réflexion sur le maintien des activités économiques traditionnelles dans la gestion des sites.
Cela passe par une meilleure information, tout d’abord des ayants droit quant à l’identification des sites, c’est-à-dire leur périmètre et leur contenu, par le biais d’une publicité effectuée par affichage en mairie et dans la presse locale, mais également des chambres consulaires, sur l’avancement détaillé du projet durant la préparation des Docob et considérant, par ailleurs, que l’appropriation par les élus locaux constitue la meilleure garantie d’une application réussie de la directive, il préconise de confier la présidence des comités de pilotage à un élu plutôt qu’au préfet.
Enfin, pour que Natura 2000 devienne un véritable outil de développement durable, le rapport insiste sur la nécessité, sur le plan national, d’intégrer les activités économiques très en aval dans la réflexion et surtout de dégager pour cette politique des financements pérennes.

Pour un engagement financier européen plus soutenu

Au niveau national, il s’agit non seulement de mobiliser tous les dispositifs existants (FGMN, mesures agro-environnementales) mais aussi d’élargir la palette des incitations financières : prise en compte des espaces naturels dans le calcul de la DSR, exonération totale de taxe foncière, généralisation de la TDENS.
Sur le plan européen, le rapport affirme la nécessité d’un engagement financier mais qui érigerait le respect de Natura 2000 en écoconditionnalité systématique tant pour l’éligibilité aux interventions de la PAC que des fonds structurels. On peut déplorer qu’aucun instrument européen spécifique n’ait été suggéré…

Sur le terrain

"Qu’il n’y ait pas de malentendu. Je suis favorable dans son principe au projet Natura 2000. Mais quand a été publiée la directive habitat, le massif vosgien nous a semblé avoir été traité à grands coups de crayon. 25 % du territoire de ma commune était concerné et notamment les zones qui étaient les plus à même d’être développées. Nous avons discuté, négocié avec le préfet. A l’arrivée, il n’y avait plus que 5 % de la superficie de La Bresse pris en compte pour Natura 2000. Tout semblait réglé.
Mais quand a été publiée la directive oiseaux, nous avons eu l’impression que l’administration essayait de nous reprendre tout ce qu’elle nous avait concédé. J’ai protesté. Nous avons organisé une réunion de maires qui représentaient presque la totalité de deux cantons. Dans la plupart des communes, le plan a été refusé. Mais il était précisé que nos observations n’étaient recevables que si elles s’appuyaient sur des approches scientifiques. Nous, notre rôle d’élu c’est de les écouter, les scientifiques. Et cela ne s’arrête pas là, nous devons aussi écouter les bûcherons, les professionnels du tourisme, etc… Nous avons quand même formulé des observations. Durant près de quinze mois, nous n’avons eu aucune nouvelle du projet. Nous avons alors découvert qu’allait nous être imposé tout ce contre quoi nous avions négocié. Et en même temps, il nous a été demandé de participer à la définition du règlement de la zone. Les élus locaux recherchent toujours le consensus. Nous savons jusqu’où nous pouvons ne pas aller trop loin. Et une fois que nous sommes parvenus à un accord nous nous considérons comme étant engagés.
Ce n’est pas le cas de tout le monde. J’ai eu le sentiment qu’à certains niveaux de l’administration, Natura 2000 était utilisé pour mettre sous l’étouffoir certains de nos projets d’aménagement touristique qui ne leur convenaient pas. Alors, nous avons répondu que nous laissions le soin à nos interlocuteurs de mettre au point seuls le règlement de la zone puisqu’ils n’avaient pas jugé utile de tenir compte de nos observations. Mais en tant que représentant de la commune, propriétaire des terrains concernés, j’ai indiqué que je me réservais le droit de le contester. Cette manière de faire est regrettable car, je le répète, sur le principe nous sommes favorables à Natura 2000. Il faudrait aussi arrêter de nous vanter les fonds disponibles. Il y a des crédits de protection mais pas de crédits d’aménagement.»