La proposition de loi s’efforce d’apporter une réponse à la question de la responsabilité et des pouvoirs des collectivités en matière de gestion de l’espace et des ressources naturelles de leur territoire. Elles éprouvent de plus en plus de difficultés à exercer cette fonction, la plus naturelle qui soit. D’abord en raison de l’enjeu que représentent les espaces naturels pour la puissance publique, expression d’une société de plus en plus urbanisée, et de sa volonté incessante de contrôle sur ces ressources. Mais aussi du fait d’une gestion de l’environnement devenue plus technicienne et des exigences sans cesse accrues de nos concitoyens dans ce domaine auxquelles les collectivités ont des difficultés à répondre par leurs seuls moyens. La proposition de loi réaffirme la compétence des collectivités, leur donne de nouveaux moyens d’exercer cette compétence et appelle l’Etat à respecter l’autonomie de gestion des collectivités.

• Redéfinition du rôle et des responsabilités des collectivités dans la gestion de l’espace et notamment, réaffirmation de leur compétence et de leur droit à choisir les voies et moyens qu’elles estiment les plus adaptés au territoire et au milieu en fonction des lois et réglements.
• Pour les espaces à fort enjeu environnemental, mise en place d’une procédure de gestion conventionnelle avec l’Etat et engagement des négociations bien en amont de toute décision.
• Création d’une ressource spécifique, un fonds départemental géré par le conseil général, financé par une taxe sur les constructions, pour aider les collectivités dans leur mission de gestion de l’espace et des ressources naturelles et mutualisation des ressources par la création d’un fonds de péréquation.
• Pour Natura 2000, obligation d’informer préalablement sur les contraintes de gestion qui seraient susceptibles de concerner le territoire dès le début de la phase de consultation et indemnisation pour les pertes d’exploitation dues à de nouvelles contraintes.
• Pour les parcs nationaux, renforcement des pouvoirs du président (désormais obligatoirement un élu) et du conseil d’administration qui doit définir lui-même son programme d’action dans un contrat d’objectif avec l’Etat et avoir le choix de son directeur.

Le premier article du code de l’environnement dispose que " les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation ". La proposition de loi ajoute à la suite de cette affirmation : " Chaque collectivité publique en est la gestionnaire dans le cadre de ses compétences. "
Cette précision est capitale. Elle définit les rôles et les responsabilités : si effectivement les biens environnementaux ne peuvent faire l’objet d’une appropriation privée ou particulière – et donc ne pas être vendus comme des marchandises, ce à quoi tend malgré tout l’accord sur les services de l’OMC que l’Europe est en train d’approuver – il appartient aux collectivités d’en assurer la gestion conformément à leurs compétences générales.
L’article suivant de la proposition de loi encadre d’ailleurs les conditions de cette gestion, en disposant que la gestion de ces biens " est assurée par les collectivités territoriales dans le cadre des lois et règlements de la République selon les principes du développement durable, de décentralisation et d’autonomie locale. Elles définissent en conséquence les voies et les formes de gestion qu’elles jugent les plus adaptées à leur territoire et à leur culture ". En d’autres termes, de façon à donner un sens à la démocratie, à la responsabilité et à l’autonomie des collectivités, il appartient à l’Etat de fixer les orientations mais il n’a pas à se substituer aux collectivités dans la gestion habituelle.
Autrement dit, si l’Etat est légitime à fixer des obligations de résultat au nom de l’intérêt général, il ne doit pas descendre au niveau des obligations de moyens, dont le choix doit être laissé librement aux collectivités.

Les parcs nationaux, créés sur le modèle des parcs américains – mais il s’agissait dans le Nouveau Monde de territoires devenus inhabités par la disparition ou l’exode des populations indigènes –, apparaissent de plus en plus, aux yeux des populations locales, comme des enclaves dotées d’un statut d’extraterritorialité gérées à discrétion par le pouvoir central et la technocratie scientifique. Les élus de montagne estiment que des formes de gestion plus décentralisées permettraient de réintégrer ces territoires dans l’histoire et dans le patrimoine locaux dont ils sont sortis lors de leur nationalisation, que les populations locales en aient été ou non conscientes à l’époque. La proposition de loi va dans ce sens en donnant des pouvoirs de gestion renforcés au président et à son conseil et en mettant en place un nouveau mode de gestion reposant sur un contrat d’objectif entre le Parc et l’Etat.

En application du principe de gestion partenariale de l’environnement, deux dispositions de la proposition de loi visent à améliorer la procédure de désignation des sites du réseau Natura 2000 sur deux aspects fondamentaux :
- d’une part, en imposant à l’Etat lors de la consultation d’une collectivité sur un projet de périmètre, de lui faire part des contraintes ou obligations qui s’imposeront par la suite, ce qui n’a pas été le cas lors des consultations menées dans les premières phases de la mise en place de cette directive, attitude qui a été largement à l’origine des refus ou réticences;
- d’autre part, en introduisant dans la logique de la gestion contractuelle des sites Natura 2000 une distinction entre la rémunération des actes de gestion conformes au document d’objectif (disposition qui figure déjà dans la loi) et l’indemnisation des pertes d’exploitation résultant des mesures de préservation.

Dans le même esprit de respect de l’autonomie des collectivités, la proposition de loi définit les conditions d’intervention pour les espaces ou ressources sensibles.
Elle met en œuvre une procédure qui comprend trois étapes : une information partagée sur ce qui peut fonder une démarche de protection et de gestion particulière; une définition en commun des objectifs de gestion à atteindre ; une convention par laquelle l’Etat et la collectivité définissent les missions de protection ou de gestion particulière qui incombent à la collectivité.
Il est évident que si une telle procédure avait été mise en œuvre pour Natura 2000 – ou d’autres espaces ou ressources naturelles qui font l’objet de protections fortes qui écartent généralement les collectivités – la mise en œuvre de cette directive (et d’abord, très amont, son élaboration) n’auraient pas conduit aux conflits constatés et à un véritable sentiment de dépossession des collectivités et au total à une mise en œuvre peu efficace.
Les élus auraient dû être informés dès le début de la mission confiée aux naturalistes du Muséum et les conditions de son déroulement débattues, les maires tenus au courant de la venue des experts, des conditions de leur recherche et des résultats scientifiques de celle-ci ; ensuite une deuxième phase de débat se serait ouverte sur l’intérêt de protéger ou non et enfin les décisions auraient été prises en commun, selon une démarche qui est simplement celle de la démocratie.

" La gestion des espaces, ressources et milieux naturels, des sites et paysages, de la qualité de l’air, des espèces animales et végétales, de la diversité et des équilibres biologiques auxquels ils participent ", selon les termes mêmes qui figurent dans le code de l’environnement et qui est devenu un objectif d’intérêt national sur l’ensemble du territoire et singulièrement dans les régions de montagne particulièrement riches en ressources environnementales, peut-elle être assurée dans toute sa complexité par les seuls moyens des collectivités dès lors qu’elles revendiquent cette responsabilité ?
La réponse est plutôt négative, de même qu’aucune commune ne prétendrait pouvoir gérer sans conseil et sans service des budgets et des programmes complexes. Les collectivités doivent donc se donner la capacité technique d’assumer cette mission et se doter en conséquence de moyens d’expertise de haute qualité pour la gestion de leur environnement pris au sens large. C’est l’objectif du Fonds départemental de gestion de l’espace et des ressources naturelles, dont la création figure dans la proposition de loi.
Ce fonds, dont l’initiative de la création revient au département et qui est géré par lui, est alimenté par une ressource identique à la TDENS. Plutôt que de mettre en place un service départemental type CAUE, il a été jugé préférable que le fonds intervienne par la prise en charge de missions d’expertises ou de conseil – y compris bien entendu par appel aux compétences de l’administration – pour aider les collectivités à répondre aux problèmes concrets auxquels elles sont confrontées ou pour la mise en œuvre de programmes de protection et de gestion durable de l’environnement.
Un fonds de péréquation est également créé pour mutualiser ces ressources.

Jean Lassalle, Député des Pyrénées-Atlantiques

" Quand j’ai lu l’exposé des motifs sur ce qui concerne les ressources naturelles, j’ai eu beaucoup d’espoir, puisqu’il est écrit que la loi introduit le principe de la compétence de droit des collectivités sur leur territoire dans la gestion de l’environnement. Mais en avançant dans ma lecture, j’ai découvert qu’il s’agissait tout simplement d’avaliser Natura 2000. Après, tout sera archiverrouillé. La prédominance de l’Europe sera rentrée dans les faits et il suffira de nous consulter pour pouvoir nous imposer ce que nous aurons refusé. C’est comme l’obligation de désigner un élu comme président des parcs nationaux. Il aura forcément un mauvais rôle puisque c’est lui qui choisira le directeur. Il endossera donc la responsabilité de son action. Conclusion, la copie est à revoir. "

Joël Giraud, Député des Hautes-Alpes

" Il ne faut pas opposer environnement et développement économique. C’est pourquoi Natura 2000 est bénéfique (même dans la transcription maximaliste qu’en a fait la France), car elle permet de concilier l’homme et la place de l’homme dans la nature. L’environnement est une chance pour l’économie locale qu’il faut savoir s’approprier. Il est important que la loi montagne soit révisée au moment où une décentralisation accrue, essentiellement budgétaire, va se développer. Cette loi permet de redéfinir et d’autoriser une politique transversale qui, aujourd’hui s’applique avec des variantes. Le massif alpin est bien placé pour le savoir puisque il est à cheval sur deux régions, Paca et Rhône-Alpes, qui ont des démarches différentes. De même que l’Europe sera l’Europe des régions ou qu’elle ne sera pas, la montagne sera européenne ou elle ne sera pas. "