La démarche engagée par les élus de la montagne trouve sa source dans un double constat partagé unanimement : une large partie de la montagne a continué à perdre du terrain, en valeur absolue ou relative, les élus et responsables socioprofessionnels ont vu leurs pouvoirs et capacités de gestion s’amenuiser au fil des ans. Ainsi l’objectif majeur que fixait la loi montagne de 1985, la réduction des inégalités par une politique " d’autodéveloppement ", c’est-à-dire maîtrisée par les populations, est loin d’être atteint. La proposition de loi montagne remet donc sur le chantier ce grand objectif en offrant de nouveaux moyens pour mettre en œuvre une véritable égalité des chances territoriale, et d’autre part en renforçant les responsabilités et la capacité des élus et organisations de montagne à prendre en mains leur destin et à le conduire selon les voies de développement qu’ils auront choisies. Telles sont les deux orientations majeures de ce texte qui sont présentées dans l’article premier et déclinées dans les soixante-douze autres articles.

Pour illustrer l’esprit de la démarche des élus, la première partie de l’article premier qui définit les orientations mérite d’être citée (la seconde partie renvoie aux moyens).
Article premier - La République française reconnaît la montagne comme un territoire dont le développement équitable et durable constitue un objectif d’intérêt national en raison du rôle économique, social, environnemental, sanitaire, culturel que joue la montagne dans la nation et la société. Au sens de la présente loi, le développement équitable et durable de la montagne s’entend comme une dynamique de progrès initiée, portée et maîtrisée par les populations de montagne et appuyée par la collectivité nationale, qui doit permettre à ces territoires d’accéder à des niveaux et conditions de vie comparables à ceux des autres régions et offrir à la collectivité des services, produits, espaces, ressources naturelles de haute qualité. Elle doit permettre également à la société montagnarde d’évoluer sans rupture brutale avec son passé et ses traditions en conservant et en renouvelant sa culture et son identité…

L’article premier, très condensé, doit être explicité. Il introduit un concept central, nouveau pour notre pays (mais largement diffusé sur le plan international auprès des " Populations des montagnes du monde "), celui de " développement équitable et durable ". Alors que généralement n’est retenue que l’expression de " développement durable ", l’introduction de " équitable " change beaucoup de choses.
L’article premier affirme à la fois la volonté, les droits et les devoirs des montagnards. La volonté, c’est de mettre en œuvre, par eux-mêmes, une véritable dynamique de progrès, ce qui éloigne de toute idée d’assistance et de compensation statique des handicaps.
Le droit des montagnards, c’est de garder la maîtrise de leur territoire et de son évolution, de choisir les voies de développement, d’éviter la rupture brutale avec le passé, de conserver leur identité et d’être appuyé en cela par la collectivité nationale pour parvenir, au plan économique et social, à une situation comparable à celle des autres régions.
Le devoir (ou la responsabilité) des montagnards – qui se confond avec leur intérêt profond – c’est de faire de la montagne un territoire qui joue un rôle important dans la nation, à la fois par la diversité de ses fonctions et par la qualité et la richesse environnementale de son territoire, de ses ressources naturelles et de ses produits et services. Ainsi, la première partie de l’article premier (voir l’exposé des moyens figurant dans la deuxième partie de cet article) définit le nouvel objectif que se fixent les populations de montagne en souhaitant que la nation le fasse sien et le reconnaisse comme d’intérêt national.

L’article 2 de la loi, qui invite le gouvernement à défendre la spécificité de la montagne sur le plan européen et international, n’est pas gratuit. Car malgré la loi de 1985, qui créait une obligation de même nature, les gouvernements successifs ne se sont pas réellement engagés en faveur d’une politique européenne de la montagne, de même qu’ils ne portèrent guère les préoccupations des populations de montagne sur la scène internationale où se décident de plus en plus les règles de gestion de ces territoires (conception internationale du " développement durable "). Pourquoi la montagne ne constituerait-elle pas une " exception territoriale " dans les accords internationaux qui prévoient de soumettre agriculture, services, propriété intellectuelle (indications géographiques d’origine…) aux règles du marché ? Ce serait à la fois le moyen d’apporter un nouveau concours aux pays de montagne en développement et d’écarter certaines menaces sur les montagnes des pays développés.

L’article 3 de la proposition de loi introduit une nouvelle définition de la montagne. Celle-ci est présentée comme un territoire caractérisé par des modes de vie et d’occupation de l’espace, des activités économiques, des formes d’organisation sociale et des cultures originales, ainsi que par des écosystèmes particuliers représentant autant d’adaptations des sociétés ou espèces aux caractéristiques géographiques que sont l’altitude, la pente, le climat. La montagne est ainsi saisie dans son originalité et dans son identité profonde. Elle apparaît comme un " système " complexe, géographique, humain, biologique, qui exige d’être appréhendé dans son ensemble. Le fondement de l’intervention publique n’est donc plus le handicap à corriger mais le caractère spécifique d’un territoire, ce qui élargit considérablement le champ des politiques à mettre en œuvre.

Le nouveau progrès que les montagnards veulent mettre en œuvre, sur quels moyens nouveaux reposera-t-il ? La proposition de loi fonde ce progrès (dans le champ législatif qui ne couvre qu’une partie de la politique de la montagne) sur quatre moyens principaux.
D’abord un engagement accru des régions – qui vont jouer désormais un rôle déterminant dans le développement économique – et à travers celles-ci de tous les moyens qu’elles sont en mesure de mobiliser au profit de la montagne et notamment l’Europe.
Ensuite, un renforcement des outils de développement économique avec un double objectif : conforter les activités traditionnelles de mise en valeur de l’espace et des ressources naturelles (agriculture - forêt - tourisme - énergie) et renforcer le développement des " nouvelles " activités qui ne nécessitent plus d’être dans des zones de forte densité pour s’épanouir.
Troisième atout : un élargissement des pouvoirs réels des collectivités dans la gestion et l’utilisation de l’espace, celui-ci étant d’autant plus stérilisé par des règles contraignantes qu’il était peu urbanisé. Les régions de faible densité de population se trouvaient donc largement pénalisées.
Enfin, une nouvelle politique des services. Il s’agit de substituer à une obligation réglementaire de service (de moins en moins respectée) une obligation contractuelle qui doit amener d’une part les gestionnaires de service à envisager autrement leurs relations avec les populations et d’autre part les collectivités à s’engager davantage, les deux partenaires étant invités ainsi à faire preuve d’imagination et à coopérer.

La proposition de loi comprend deux parties d’une inégale ampleur : la première est consacrée spécifiquement à la montagne (52 articles), la seconde aux zones de revitalisation rurale (21 articles). Le choix d’aller au-delà de la seule politique de la montagne s’imposait en effet.
Les trois quarts de la montagne sont classés en zone de revitalisation rurale pour laquelle une politique a été esquissée en 1995 par la loi Pasqua, mais cette politique est restée en déshérence. La politique de la montagne n’a pu se substituer à celle-ci car elle ne coïncide que partiellement avec ces ZRR. D’autre part, toutes les zones de montagne ne sont pas justiciables de mesures destinées à des territoires de faible densité de population qui connaissent un déclin démographique et économique important. Même l’approche par le massif n’est pas adéquate pour les mêmes raisons. Néanmoins, l’enjeu pour la montagne est important puisqu’une grande partie de son territoire est concernée.
Ceci justifiait donc que les élus de la montagne, qui avaient déjà été à l’origine de la politique de revitalisation rurale, se préoccupent de construire un dispositif puissant pour ces territoires en difficulté, de même que les politiques de grande envergure sont mises en œuvre pour les zones urbaines difficiles.

Robert de Caumont, Rapporteur de la loi de 1985 à l’Assemblée nationale

" La loi de 1985 a été la première loi d’aménagement du territoire. Son point de départ a été une commission d’enquête de l’Assemblée nationale. Le texte gouvernemental primitif était décevant. Le texte définitif a été voté à l’unanimité parce qu’il était porté aussi bien par des gens de droite que par des gens de gauche. Sur le même principe de neutralité, nous avons créé l’ANEM qui regroupe 80% des communes concernées, puis l’AEM, car un massif montagneux ne s’arrête pas aux frontières. Le nouveau projet sera, lui aussi, présenté par des parlementaires de toutes tendances. La loi de 1985 a bien vieilli. Les évolutions se sont faites au travers des différents codes (agriculture, forêt…). Ces dispositions sont maintenant éparpillées au travers de huit codes. C’est trop. Il faudrait élaborer un code de la montagne. "

Jean Faure, Rapporteur de la loi de 1985 au Sénat

"D’une manière générale, la loi montagne a permis une responsabilisation des maires. Elle a été une réussite dans le domaine du développement touristique. Elle a permis de régler beaucoup de conflits en précisant les modalités d’application des règles de l’urbanisme à ce milieu particulier. Les communes ont tiré des revenus supplémentaires par la taxe sur les remontées mécaniques et ont obtenu une participation financière des pratiquants du ski de fond. Il était devenu nécessaire de procéder à certaines améliorations. Le principe de continuité des hameaux est une notion qui manque de souplesse et qui est souvent sujette à interprétation. Les nouvelles dispositions concernant les UTN offrent une définition plus claire et permettront des applications qui prendront mieux en compte les spécificités locales. D’autres points de la loi méritent d’être améliorés, notamment l’organisation de la pluriactivité. Mais là c’est un serpent de mer… "